.Uno studio di Salvatore Carli per il Convegno dell’Associazione Caponnetto del 30 febbraio a Napoli.

UN ELABORATO DI SALVATORE CARLI
PER IL CONVEGNO
DELL’ASSOCIAZIONE CAPONNETTO
DEL 30 FEBBRAIO A NAPOLI

Associazione Nazionale per la lotta contro le illegalità e le mafie
“Antonino Caponnetto”

info@comitato-antimafia-lt.org   sito https://www.comitato-antimafia-lt.org/Tel 3470515527

1) FENOMENO SOCIALE

Il  fenomeno dell’infiltrazione e dell’ingerenza della criminalità organizzata nella vita
amministrativa degli enti locali ha oramai raggiunto livelli preoccupanti.
I recenti fatti di cronaca giudiziaria, .tra i tanti si possono citare per ultimi  quelli
sugli appalti di Milano per Expo, quelli do mafia capitale  , quelli dell’ospedale  civile di Caserta ,
degli appalti post terremoto in Emilia Romagna .     hanno messo in luce come, proprio attraverso
apparati deviati della burocratica e della politica, la criminalità organizzata,  nelle sue variegate
sfaccettature  riesce a penetrare indisturbata in importanti e strategici segmenti della vita
ammnistrativa della pubblica amministrazione, accaparrandosi,  con pervasività incontrollata,
settori che gestiscono ingenti somme di danaro pubblico in importati strutture della Pubblica
Amministrazione. Prima tra tutti  quelli dell’erogazione di risorse finanziarie   destinate  agli appalti
pubblici. Per capire ciò che è accaduto e che sta accadendo abbiano ritenuto utile richiamare le
dichiarazioni rese dall’attuale   direttore generale dell’azienda ospedaliera di Caserta all’indomani
degli arresti richiesti dalla DDA di Napoli in relazione alle infiltrazioni camorristiche emerse nella
struttura ospedaliera, e che sarebbero state rese possibili grazie alla complicità  di settori deviati
della burocrazia e della politica. Il Direttore ha dichiaratoalla stampa “ Quello che mi ha sorpreso di
più è il fatto che per anni sono avvenute delle cose senza che nessuno alzasse un dito per fermare la
situazione”.

La motivazione che ci ha indirizzato  ad organizzare l’odierno convegno è stata la
consapevolezza che i collegi dei revisori dei conti possono dare un concreto ed incisivo contribuito
nel prevenire e   contrastare  le diversificate forme di   strumentalizzazione dell’azione
amministrativa degli enti,  spesso indirizzata ad appannaggio di ambienti della criminalità
organizzata, in commistione con soggetti  deviati della politica e delle istituzioni.
I valori sociali che sono in gioco sono di rilevante importanza. Si tratta di contrastare il
danno sociale che questi fenomeni possono arrecare, poiché se non contrastati efficacemente
possono comportare un annullamento, di fatto, dei principi cardini della nostra  democrazia quali
l’eguaglianza e la pari opportunità di tutti i cittadini davanti alla legge, la libertà di iniziativa
economica,  l’imparzialità dell’azione amministrativa della pubblica amministrazione.  Ed è proprio
per questi gravi effetti, siamo convinti  che oramai questi fenomeni,  che sempre più frequentemente
sono realizzati con la complicità  di settori deviati della politica e delle istituzioni, hanno assunto
una connotazione tale da apparire  equiparabili  ad azioni sovversive dell’ordine democratico.
Sulla gravità degli effetti prodotti dai reati di corruzione ed in genere contro la pubblica
amministrazione,  abbiamo recentemente  letto sulla stampa un intervento  del dr. Roberti, nel corso
del quale egli auspica  l’approvazione di norme che possano consentire  di applicare  alla corruzione
o reati di natura simile,  gli stessi strumenti che oggi vengono usati per il contrasto alle mafia.

2) COMPITO DEI REVISORI
Siamo convinti  che i revisori dei conti a livello locale possono fare la loro parte nella lotta a
questi deleteri fenomeni.
Come?, fornendo  ai tantissimi amministratori comunali che scelgono la strada della legalità
e agli organi dello Stato posti  a difesa delle istituzioni, un significativo e concerto contributo
collaborativo nella individuazione di quelle fattispecie amministrative gravate da forme di
ingerenza criminale  .
Grazie ai nuovi metodi di  scelta dei componenti degli organi di revisione degli enti locali,
introdotti dall’art. 16, comma 25, del decreto legge 138/2011 e consistenti nell’estrazione   dei
nominativi da un elenco, tenuto dal Ministero dell’Interno, vengono a rafforzarsi significativamente
le condizioni per  garantire l’oggettività delle verifiche cui sono preposti i revisori .
Giova ricordare che la Corte costituzionale si è più volte pronunciata, da ultimo con
sentenza n. 60/2013, offrendo una rilettura dello schema di controllo che pone al centro il Collegio
dei revisori dei conti.
Le funzioni dell’organo di revisione accompagnano l’intero ciclo dell’azione amministrativa
dell’ente, dalla programmazione economico-finanziaria, alla proposta di bilancio di previsione, alla
verifica degli equilibri, fino alle modalità concrete di realizzazione del progetto amministrativo, alle
modalità di gestione dei servizi,
Per il tema oggetto dell’odierno convegno assumono  rilievo le funzioni affidate dall’art.
239   del TUEL  all’organo di revisione laddove è stabilito che il Collegio  vigila sulla regolarità
contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all’acquisizione delle entrate,
all’effettuazione delle spese, all’attività contrattuale, all’amministrazione dei beni, alla completezza
della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilità.

A tanto occorre aggiungere che ai sensi dell’art. 239 del TUEL    l’organo di revisione,
svolge le funzioni di vigilanza  anche con tecniche motivate di campionamento;   referta all’organo
consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi
giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità. Inoltre l’organo di revisione ha diritto
di accesso agli atti e documenti dell’ente e  i  singoli componenti dell’organo di revisione
collegiale hanno diritto di eseguire ispezioni e controlli individuali.
Quindi i revisori  hanno tutti gli strumenti per poter svolgere un efficacia attività di vigilanza
e denuncia anche sui procedimenti di spesa e quindi sugli appalti.
Ovviamente, negli ambienti amministrativi ove  sono diffusi i fenomeni di ingerenza e
condizionamento malavitoso,  le irregolarità vanno  cercate nei meandri dei procedimenti
amministrativi  perché, in queste stesse realtà le anomalie vengono ben celate; ciò in quanto in
questi stessi ambienti   è diffuso un altro deleterio   fenomeno,  quello dell’ingegnerizzazione dei
modelli di devianza nei procedimenti amministrativi,  che vedono la partecipazione  di   menti
raffinatissime,  in un rapporto simbiotico  con settori deviati della politica e  della criminalità. Qui
avremo atti e procedimenti caratterizzati dalla  c.d. legalità apparente o formale, dove la   legalità
sostanziale viene del tutto sacrificata  per fare spazi ad interessi di parte.
Come tutti sappiamo le spese che sostengono i comuni di maggiore consistenza  ( oltre a
quelle del personale) sono proprio quelle correlate all’affidamento di appalti. Ed è proprio a questo
settore che più frequentemente si dirigono gli  appetiti   criminali , come possiamo quotidianamente
leggere sulla stampa. Ed è anche in questo settore  che i revisori possono fare la loro parte per il
raggiungimento della legalità sostanziale .
Innanzitutto, stante la possibilità offerta dal legislatore ai revisori di operare anche con
tecniche   di campionamento, è consigliabile che i revisori dirigano  le proprie attenzioni a quegli
appalti  c.d. sensibili. Basta leggere le relazioni ministeriali di accompagnamento ai decreti di
scioglimento dei consigli comunali per mafia e gli esiti di attività giudiziarie per  apprendere che
soprattutto negli   appalti c.d. di servizi e forniture prolifera indisturbata la criminalità commista ad
ambienti deviati della politica e delle istituzione,   .
Innanzitutto quello dei servizi di igiene urbana ( c.d. nettezza urbana) , poi quello della
refezione scolastica, inoltre quelli dei servizi  di pulizia dei locali, gestione parcheggi,  e quello del
ciclo dei rifiuti in genere, ecc
Peraltro,  occorre tenere presente che le ingerenza della criminalità in diversi appalti
comunali  producono un effetto economico dannoso immediato e diretto a carico della collettività
amministrata . infatti, per esempio,  i costi che sostengono i comuni per l’appalto del servizio di
nettezza urbana devono, per legge,  essere finanziati per il 100% dai cittadini di quel Comune.
Quindi maggiore sarà  il costo per il comune dell’appalto, spesso artatamente lievitato a causa
dell’ingerenza  criminale nelle fasi di ideazione e gestione dell’appalto stesso, maggiore saranno gli
importi che  i cittadini saranno costretti a pagareattraverso la tassa rifiuti  al comune stesso.
Insomma, paradossalmente,  in queste realtà amministrative, il comune  assume di fatto
anche inconsapevolmente  il ruolo di collettore di tangenti pagate dai cittadini alla criminalità con
una quota parte  della tassa rifiuti ed incassati dalla stessa criminalità  con la riscossione  delle
fatture emesse dalle ditte appaltatrici alla quale  questi contesti  criminali sono collegati.

3) PIANI FINANZIARI E PRESTAZIONALI
Quindi i revisori cosa devono fare?

Oltre ad una più capillare attività di vigilanza , possono sicuramente estendere le proprie verifiche,
per queste tipologie di appalti,  al   “ piano finanziario o quadro economico dell’appalto , da cui
scaturisce l’importo posto a base d’asta,   e al piano o disciplinare prestazionale  .
Innanzitutto verificare in via preliminare  il  piano finanziario o quadro economico quali prestazioni
prevede, quanti beni strumentali e risorse umane prevede e quali altri oneri  sono richiesti    all’atto
dell’indizione della gara   (fitto locali, apparecchiature speciali. Ecc, ) .
Spesso le previsioni economiche nei piani finanziari dei costi che la  ditta appaltatrice deve
sostenere per eseguire l’appalto,  riferite alle singole prestazioni,  sono  volutamente sottostimate al
fine  di allontanare  i potenziali concorrenti. inoltre viene previsto   l’impiego di    automezzi in
misura maggiore rispetto a quelli  necessari ( in modo da consentire all’aggiudicatario che partecipa
all’accordo illecito di svolgere successivamente il servizio con regolarità anche con un numero
inferiore di mezzi).  In questi casi si assiste, infatti,  alla partecipazione alla gara (nonostante che il
relativo bando abbia avuto una diffusione a livello europeo)  di un solo concorrente  o due ( il
secondo in genere fa da  spalla alla prima). Circostanza questa che rappresenta il primo elemento
sintomatico della descritta anomalia.
L’effetto dissuasivo prodotto dalla descritta anomala procedura  non  ha ricadute sul concorrente
che partecipa  all’accordo illecito. Una volta accaparrato l’appalto,  alla ditta da favorire viene
consentito,  stante la complicità da parte dei pubblici ufficiali  collusi,  di poter svolgere l’appalto
con beni strumentali , risorse umane in misura ridotta rispetto a quella che veniva richiesta  in sede
di gara   a tutti i potenziali concorrenti . Inoltre in questi contesti,  diversi servizi previsti nel piano
prestazionale  non vengono espletati dalla ditta aggiudicataria  e ciò è reso possibile da un
preordinato  inidoneo o inesistente controllo da parte di soggetti complici della  stazione appaltante.
In tal modo  il costo complessivo del servizio a carico della ditta aggiudicataria viene ad essere
enormemente ridimensionato e quindi oltremodo remunerativo ( mentre per i potenziali concorrenti
risultava non remunerativo e  tale da scoraggiarne la partecipazione ) . Il costo di queste illecite
operazioni, nel caso degli appalti dei rifiuti, alla fine ricade  a carico dei cittadini che pagano quel
servizio   nella misura pari al 100%  dei relativi costi.

4) L’ART. 184 del TUEL
In questi casi i revisori, una volta preso atto del piano finanziario e di quello c.d. prestazionale
possono,   in sede di verifica degli ordinativi di pagamento emessi a favore  della ditta appaltatrice
chiedere, che vengano acquisite  all’atto dell’adozione  delle determine di  liquidazione,
certificazioni di regolare esecuzione, formulate nel senso previsto dall’art. 184 del tuelladdove è
stabilito che “ La liquidazione   è disposta sulla base della documentazione necessaria a comprovare
il diritto del creditore, a seguito del riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della
prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini ed
alle condizioni pattuite.
Quindi i revisori  nell’esaminare   i singoli ordinativi di pagamento potranno verificare se le
relative  determine di liquidazioni siano corredate da  analitiche certificazioni di regolare
esecuzione che contengano la descrizione  di tutte le prestazioni  effettivamente rese e se le stesse
siano state effettuate conformemente alle analitiche previsioni  del “ quadro economico o piano
finanziario e del piano prestazionale posto a base di gara . Le modalità di elaborazioni di dette
certificazioni sono dettagliatamente descritte   anche nell’ordinanza del Commissario di Governo
per l’Emergenza Rifiuti n. 27 del 22.01.2004) . Questa tipologia di controllo, se posta in essere con
regolarità ,    potrebbe già di per sé costituire un  efficace strumento di prevenzione e di contrasto
alle delineate manifestazioni di illegalità. Qualora nel corso di tale verifiche emergano elementi che

rilevano gravi irregolarità e qualora le stesse siano state inutilmente segnalate agli amministratori
comunali, vi consigliamo di informare la locale prefettura per le valutazioni di competenza  ai fini
dell’eventuale applicazione della misura di rigore  di cui all’art. 143 del tuel . Qualora, invece,
nonostante i rilievi e gli inviti  rivolti ad amministratori e funzionari comunali di conformarsi alle
vostre richieste volte ad ottenere la legalità sostanziale nei  procedimenti amministrativi esaminati,
le azioni amministrative deviate dovessero ripetersi fino al punto da far ipotizzare il concretizzarsi
di reati,   Vi consigliamo vivamente, di informare  tempestivamente  la competente Autorità
Giudiziaria che sta dando prova, come si rileva dalla stampa quotidiana, di voler efficacemente
contrastare queste  condotte criminali.

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