I PRINCIPALI PUNTI DI CRISI NELLA REALTÀ CAMPANA (anno 1993)

4. Le questioni sociali.

4.1) L’opera di contrasto alla criminalità organizzata non può fondarsi sulla sola repressione in quanto le organizzazioni di stampo mafioso hanno profonde radici sociali che non è pensabile recidere solo con l’uso della forza dello Stato. Ad avviso della Commissione Antimafia, oltre all’antimafia dei delitti che consiste nella repressione penale, è necessaria, specie nelle zone a più alto disastro sociale, l’antimafia dei diritti, fondata sulla socializzazione del territorio, così come più volte indicato anche dai movimenti del volontariato. Tutti i territori dominati dalle organizzazioni mafiose presentano allo stesso tempo un grave stato di crisi sociale ed un’altrettanto grave condizione di fragilità istituzionale. Queste organizzazioni, infatti, nella loro versione moderna, producono malessere sociale e fragilità istituzionale. Il malessere sociale le mette in grado di accreditarsi ponendosi come apparenti risolutrici dei problemi del vivere quotidiano per milioni di cittadini. La fragilità istituzionale consente loro di manovrare a piacimento burocrati, amministratori e spesa pubblica. Perciò mafia e camorra temono tanto la funzionalità delle amministrazioni pubbliche quanto la socializzazione del territorio e le opere di educazione alla legalità. Non a caso, proprio in questi ultimi tempi, queste organizzazioni hanno sviluppato una strategia di contrasto a tutte quelle organizzazioni, laiche o cattoliche, che nei quartieri disgregati e degradati delle città del Mezzogiorno, cercano di recuperare innanzitutto i giovani alla legalità. Il caso più drammatico è quello di padre Giuseppe Puglisi, parroco di Brancaccio, e particolarmente impegnato nei confronti dei più giovani, ucciso a Palermo il 15 settembre di quest’anno. Anche l’importanza della scuola nell’opera di socializzazione del territorio e di educazione alla legalità è avvertita dalle organizzazioni criminali che non “trascurano” questo settore. Valga, per tutti, l’esempio della IV Scuola di Gragnano (Na), che da anni si batte efficacemente contro la camorra e per la formazione di una coscienza civile delle ragazze e dei ragazzi, subendo, per ritorsione, atti di vandalismo, furti, danneggiamenti, incendi e minacce. Se in queste aree la comunità godesse di servizi pubblici efficienti, ciascun bambino avesse un posto in un asilo o in una scuola, ciascuna famiglia i servizi minimi che oggi sono strettamente connessi al diritto di cittadinanza, se le istituzioni nazionali e locali facessero soltanto e sempre il proprio dovere, le organizzazioni mafiose avrebbero le ore contate.

4.2 L’ assunto vale in modo drammatico per la camorra, che vive in un tradizionale intreccio con i ceti più emarginati dominati con la violenza o con la prospettiva di un qualsiasi salario. Mancanza di istruzione, dì servizi, di lavoro creano un crollo di status, un’assenza di identità. Il ragazzo povero, dei quartieri più disastrati di Napoli e del suo hinterland, senza istruzione e senza possibilità di averla, senza dignità, perché non gli è stata garantita da chi esercitava potere politico, obbligato ad un lavoro minorile che è tanto severamente vietato quanto serenamente tollerato, può diventare disponibile a tutto; e spesso lo diventa, non per sua colpa.

4.3 Rispetto a mafia e ‘ndrangheta, la camorra ha una propria specifica aggressività tanto nei confronti della società quanto nei confronti delle istituzioni. L’esistenza di più gruppi che operano sullo stesso territorio, l’accentuata dinamicità di ciascun gruppo camorristico e la spietata concorrenza tra le diverse bande fanno sì che per ciascuna organizzazione camorristica lo spazio vitale minimo coincide con il massimo spazio occupabile. Questo assoluto bisogno di occupare spazi impone alle organizzazioni camorristiche che intendono sopravvivere ai concorrenti il ricorso permanente alla intimidazione ed alla violenza. La molteplicità e l’instabilità dei clan, con la conseguente lotta interna per la sopravvivenza, comportano la molteplicità delle richieste estorsive, un surplus di violenza, un dominio territoriale che sfiora il totalitarismo. Nelle aree a dominio camorristico, società, imprese e pubblici poteri tendono a diventare variabili dipendenti dall’organizzazione camorristica. La camorra si pone come unica grande mediatrice, costituendo lo snodo essenziale per la comunicazione tra società e Stato, tra mercato e Stato, tra società e mercato, si tratti di servizi, di risorse finanziarie, di voti, di compravendita di merci. La sua presenza e la sua attività determinano una generale “condizione di non-diritto” all’interno della quale si collocano tanto le attività camorristiche quanto quelle di pura speculazione. Tra le une e le altre si intreccia una sinergia perversa che colpisce in particolare la spesa pubblica, il territorio e le risorse ambientali. Non è un caso che le zone a più alta presenza camorristica sono caratterizzate. anche da corruzione ed inerzia di settori rilevanti delle burocrazie comunali, da devastazione delle risorse ambientali, da un elevatissimo tasso di illegalità urbanistica. È persino ovvio rilevare che la camorra, da sola, non può produrre queste degenerazioni. Esse sono state possibili per la collusione di uomini politici e di funzionari pubblici, di ogni livello.

5. La questione ambientale.

5.1 I problemi che affliggono la regione Campania sono, in gran parte, riassumibili in quelli della città di Napoli e della sua provincia. La provincia di Napoli si estende per 1171 chilometri quadrati, che rappresentano l’8,6 per cento della superficie regionale. I residenti nella provincia di Napoli nel 1991 erano 3.188.736, pari ad oltre il 55 per cento della popolazione regionale (5.853.902). Il polo centrale della provincia è da sempre la città di Napoli, il cui contesto si presenta come un continuum urbanizzato che si estende non solo lungo le direttrici della fascia costiera ad est fino a Castellammare di Stabia ed in forma più ridotta ad ovest fino a Pozzuoli, ma anche, e prevalentemente negli ultimi decenni, verso nord. Attualmente oltre un terzo dei comuni della provincia superano i 20.000 abitanti. In alcuni comuni si registrano densità di residenti superiori a 10.000 abitanti per chilometro quadrato, con punte di oltre 40.000 abitanti per chilometro quadrato in alcuni quartieri cittadini. La superficie del territorio è fortemente urbanizzata con punte che raggiungono il 90 per cento, com’è il caso del comune di Portici. Oltre il 50 per cento dei comuni della provincia è sprovvisto di strumenti urbanistici generali vigenti.

5.2 Un indicatore complementare della condizione insediati va è anche la limitata dotazione di spazio verde. Nel centro storico di Napoli si dispone di 0,2 metri quadrati di spazio verde per abitante, che rappresenta un valore di gran lunga inferiore a quello di qualsiasi città europea, anche in paesi a reddito più basso. L’elevata concentrazione abitativa tende a sfruttare le aree verdi disponibili, siano esse agricole o di valore naturalistico, determinando pericolosi livelli di inquinamento.

5.3 La situazione qualitativa delle acque interne superficiali risulta generalmente compromessa. Particolarmente critiche sono le condizioni di alcuni laghi flegrei, in particolare il lago di Miseno, e del fiume Sarno, che presentano livelli di inquinamento accertati su valori “acuti ed acutissimi”. Parimenti degradate sono le acque correnti interne di gran parte della rete idrografica costituita da canali, lagni, scoli, fossi a regime torrentizio, quasi esclusivamente adibiti a recapito di acque reflue civili ed industriali. Ciò ha evidenti riflessi negativi sia in ordine alla precarietà delle condizioni igienico-sanitarie degli agglomerati urbani attraversati, sia per le ripercussioni a carico delle acque sotterranee, tra cui anche quelle utilizzate a fini potabili. Le acque prospicienti il territorio della provincia di Napoli sono altamente inquinate anche per effetto degli scarichi abusivi a mare; gli scarichi autorizzati rappresentano una quota inferiore al 10 per cento del totale.

5.4 Altra grave causa di inquinamento è la produzione dei rifiuti urbani, per la presenza di un elevato numero di discariche abusive e per la pratica corrente dell’abbandono selvaggio dei rifiuti lungo le strade, nelle cave, negli alvei dei corsi d’acqua, eccetera. Ancora più critica si presenta la situazione dei rifiuti di origine industriale la cui produzione non trova riscontro nelle capacità degli impianti di trattamento-smaltimento presenti nell’ambito provinciale (53). La regione Campania ha approvato, solo nei primi mesi del 1993, con dieci anni di ritardo, la legge regionale che detta i criteri per lo smaltimento dei rifiuti, nonché il preliminare di piano regionale di smaltimento. In assenza del piano regionale, lo smaltimento è stato reso possibile, attraverso un regime di autorizzazioni rinnovabili, a scadenza quinquennale e per quantitativi determinati, emesso dalla regione su istanza di comuni privati. Gli impianti comunali sono in realtà microdiscariche per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani prodotti dai rispettivi comuni; 20 sarebbero localizzati in provincia di Avellino, 35 in provincia di Benevento, 26 in provincia di Caserta, 87 in provincia di Salerno, nessuno in provincia di Napoli. Dei 22 impianti autorizzati su richiesta di privati (discariche, impianti di trattamento, centri di stoccaggio provvisorio), ben 15 risulterebbero essere discariche, ossia luoghi in cui i rifiuti vengono messi a dimora nella loro globalità ed in assenza di qualsiasi procedura di recupero. Delle 15 discariche autorizzate, che in realtà smaltirebbero per le loro dimensioni la stragrande maggioranza dei rifiuti prodotti nella regione, 10 risulterebbero localizzate nella provincia di Napoli, il cui territorio è pari a due terzi del comune di Roma e la cui densità demografica è tra le maggiori d’Europa. Sei delle dieci discariche autorizzate nella provincia di Napoli risultano ubicate nell’area di Somma Vesuviana; tre di queste si trovano nella perimetrazione del costituendo Parco nazionale naturale del Vesuvio, una è localizzata nella zona flegrea del comune di Napoli, sulle pendici di un antico cratere vulcanico, all’interno del quale è costituita la riserva naturale “degli astroni”, il cui valore, dal punto di vista dell’habitat biologico, è concordemente considerato notevolissimo.

5.5 L’attività delle discariche si è subito contraddistinta per lo smaltimento di rifiuti di provenienza extra-regionale, così da costringere la regione Campania ad emettere ricorrenti prescrizioni che limitano lo smaltimento ai soli rifiuti prodotti sul territorio regionale. Nel 1990 nella discarica posta alle pendici del cratere “degli astroni” sarebbero state scaricate 1.000 tonnellate di rifiuti provenienti dalla ditta ACNA di Cengio (54).

5.6 L’ inquinamento acustico e quello atmosferico presentano alcune specificità nella provincia di Napoli, riconducibili agli accentuati problemi di congestione del traffico, alle carenze della viabilità urbana, alla generale criticità della condizione insediativa, alla coesistenza nello stesso territorio di zone industriali e zone residenziali.

5.7 La situazione di emergenza idropotabile in cui si è venuta a trovare negli ultimi anni la città di Napoli e molti comuni della provincia è stata solo parzialmente superata. Restano perduranti i problemi connessi alle ridotte caratteristiche qualitative dell’acqua, imputabili soprattutto al degrado delle acque delle falde del Lufrano i cui pozzi, utilizzati ampiamente nel passato ai fini idropotabili, sono in via di progressiva chiusura.

5.8 La situazione del rischio industriale sì presenta particolarmente critica nella zona di Napoli levante, ove su un’area molto limitata e limitrofa ad abitazioni, scuole, presidi sanitari, eccetera, è insediata una elevata concentrazione di industrie “a rischio”. I ripetuti incidenti, tra cui quello gravissimo del dicembre del 1985, quando bruciarono alcuni serbatoi petroliferi, non hanno condotto sinora ad un superamento delle condizioni di rischio.

5.9 Una situazione emblematica dello stato di degrado di alcune zone della Campania è rappresentata dalle condizioni ambientali del bacino del fiume Sarno. Secondo un recente studio svolto dall’ENEA, su commissione del Ministero dell’ambiente, risulta che, la situazione qualitativa delle acque superficiali presenta altissimi livelli di inquinamento connessi ad una densità di popolazione che raggiunge punte di circa 50 volte il valore medio nazionale, ad una presenza consistente di poli industriali ad alto tasso di inquinamento (settore conciario, alimentare e manifatturiero), ad un’attività agricola intensiva con utilizzo di fertilizzanti, fitofarmaci ed altri prodotti in quantitativi di gran lunga superiori ai valori medi nazionali. È stata segnalata un’ utilizzazione “anarchica” delle risorse idriche sotterranee, legata ad approvvigionamenti a scopo agricolo ed industriale che vede largamente prevalenti i pozzi privati, in gran parte non censiti.

5.10 Il Consiglio dei ministri con deliberazione del 24 agosto 1992 ha dichiarato il bacino idrografico del fiume Sarno area ad elevato rischio ambientale (55).

5.11 La situazione di degrado influisce in modo decisivo sulla qualità della vita delle popolazioni delle aree ove tale degrado si manifesta nelle sue forme più accentuate. Altrettanto forti sono le ripercussioni nel settore economico con particolare riferimento alle attività del turismo che hanno tradizionalmente costituito una vocazione naturale della fascia costiera napoletana, della penisola sorrentina e delle isole.

5.12 Gli effetti più evidenti della precarietà delle condizioni igienico-sanitarie sulle persone sono costituiti dall’alta incidenza di alcune affezioni riconducibili direttamente al degrado delle condizioni dell’ambiente, quali soprattutto un continuo e rinnovato manifestarsi di malattie a circuito orofecale (tifo, salmonellosi, epatiti, eccetera).

6. La questione urbana.

6.1 Nel corso dell’ultimo decennio, l’incessante e caotico sviluppo edilizio ha determinato una saldatura tra la città capoluogo e i centri viciniori con la crescita di un’area urbanizzata che, quasi senza soluzione di continuità, si estende, sulla costa, sino ai comuni delle province di Salerno e Caserta e, nell’interno, sino a quelli della provincia di Avellino. I servizi di trasporto, la rete idrica e quella fognante non sono stati adeguati a questa realtà, con gravi danni per i cittadini. I comuni di Afragola, Marigliano, Brusciano, Castello di Cisterna, Boscoreale, Casalnuovo di Napoli, Cai vano, Striano, Melito di Napoli, Sant’Antimo, Quarto, Cercola, Pozzuoli, Volla, San Vitaliano, Pomigliano d’Arco e Casoria, individuati come “area metropolitana” ai fini della ubicazione degli alloggi della ricostruzione, non esauriscono il perimetro esterno della città. Intere città come Marano, Giugliano, Casoria, Aversa, Grumo Nevano, Portici son cresciute in modo caotico, in disprezzo di qualsiasi regola urbanistica, a causa di un’edilizia totalmente abusiva. A Napoli un intero quartiere di 60.000 abitanti con alcune centinaia di edifici, Pianura (56), è stato costruito senza una sola licenza edilizia. Tutto il litorale della Campania, dalla Domiziana al Basso Cilento è stato aggredito da un’edilizia quasi sempre abusiva, con forte presenza di imprenditori camorristi. Alla Commissione è stato riferito che in Campania, dal 1985, si sarebbero realizzati 300.000 vani abusivi e che presso il comune di Napoli giacciono, ancora oggi, circa 60.000 domande di condono edilizio inevase. L’area metropolitana è stata trasformata in un conglomerato invivibile e impercorribile, paragonabile solo ad alcune conurbazioni spontanee delle metropoli sudamericane o del sud est asiatico. Questo disordine aiuta la camorra a prosperare vigorosamente.

6.2 Un esempio del disastro urbanistico e della difficoltà di porvi rimedio è stato fornito alla Commissione da Maria Grazia D’Ascia, commissario straordinario presso il comune di Quarto, il cui consiglio è stato sciolto per mafia. In questo comune, la mancata approvazione del piano regolatore generale ha comportato la vigenza del piano di fabbricazione che prevedeva la costruzione di circa 20 mila vani contro i 6 mila previsti dal piano regolatore. Era derivato un abusivismo diffuso che, solo per le abitazioni realizzate dal 1992 in poi, aveva determinato 1′ emanazione di 340 ordinanze di abbattimento e 75 di acquisizione. Le ordinanze di acquisizione si erano rese necessarie in quanto le ditte inserite nell’elenco inviato dal Provveditorato alle opere pubbliche si erano rifiutate di procedere alle demolizioni. Erano stati sospesi dalle funzioni il comandante e il vicecomandante dei vigili urbani, implicati in vicende di abusivismo.

6.3 A Quarto il gruppo camorristico che fa capo a Giuseppe Polverino, del clan Nuvoletta, mirava alla non approvazione del piano regolatore generale al fine di far riacquistare efficacia al piano di fabbricazione risalente al 1953, che permetteva grandi speculazioni. La vicenda dura circa dieci anni, sino allo scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose. I fatti più significativi accaduti nel decennio rivelano una tecnica da guerriglia. II 14 febbraio 1982 scoppia una bomba sotto l’auto di Antonio Ferro, assessore all’urbanistica contrario alla tecnica del silenzioassenso come modalità per il rilascio di concessioni edilizie. Il 29 novembre successivo vengono incendiati auto e garage del sindaco di Quarto, Castrese Carandente Giarruso, per motivi analoghi. Nell’ottobre 1983 esplode una bomba ad alto potenziale sotto la ruspa dell’unica ditta cui il comune aveva appaltato la distruzione delle costruzione abusiva. Il titolare della ditta recede dal contratto. Il Tribunale di Napoli, con sentenza del 22 marzo 1986, condannando Polverino ed altri, descrive l’episodio come “un tentativo di estorsione volto ad assicurarsi il controllo dell’edilizia, in aperto contrasto con i fini perseguiti dalla pubblica amministrazione (…) con atti diretti a garantire al sodalizio criminoso il monopolio dell’ambito edilizio impedendo la repressione dei reati e l’intervento degli enti territoriali in materia, in modo da sostituire la gestione privatistico delinquenziale all’attività discrezionale della pubblica amministrazione…” (57). Il 16 maggio 1989 vengono esplosi numerosi colpi di pistola contro l’auto di Francesco Carputo, consigliere comunale e costruttore, contrario alla speculazione edilizia voluta da Polverino e dai suoi soci. Lo stesso giorno una telefonata gli intima di lasciare l’attività politica e Carputo si adegua all’intimazione. Tra la fine del 1990 e gli inizi del 1991 Carputo è costretto recarsi a casa di Polverino che gli intima di smettere gli attacchi al segretario della sezione DC di Quarto. Il 18 giugno 1990 vengono esplosi almeno dieci colpi di pistola contro l’auto di tale Pasquale Riccio e dei suoi sostenitori all’interno dello stesso partito politico, il PSI, perchè il partito ha scelto lui come assessore e non tale Russolillo, che sarebbe invece favorevole al rilascio di concessioni. Il 30 gennaio 1992 Carputo è vittima di un violento pestaggio: è “punito” perchè un “suo uomo” ed altra persona a lui legata da vincoli commerciali non si sono presentati ad una riunione della commissione edilizia causandone il rinvio. La commissione edilizia nei giorni successivi si riunisce perchè i due amici del Carputo, dopo il pestaggio, sono costretti a recarvisi. Un altro componente vi viene condotto dopo essere stato prelevato da tre persone presso l’abitazione di un suo amico, dove aveva tentato di nascondersi per non partecipare alla seduta. La commissione, riunitasi con questa procedura, esprime parere favorevole ad un vasto intervento edilizio in favore di Giovanni Maliardo, cognato di Ciro Nuvoletta e ad una grande speculazione edilizia sui suoli dell’Arciconfraternita dei Pellegrini per la quale ha un’opzione Antonio Simeoli, fratello di un affiliato al clan Nuvoletta (58).

6.4 Questi sono gli antefatti della situazione urbanistica di Quarto con la quale dovettero misurarsi i commissari straordinari. Gli abusivi reagirono ai provvedimenti di demolizione creando un “Comitato per lo sviluppo di Quarto”. Dopo aver invaso la casa comunale e aver abbattuto la porta dell’ ufficio dei commissari straordinari, erano stati ricevuti dal Prefetto. Nel corso dell’incontro avevano denunciato un trattamento discriminatorio nei propri confronti perchè nel vicino comune di Terzigno, non sciolto per mafia, le leggi sull’abusivismo non venivano applicate e le costruzioni illegali non erano abbattute. Terzigno è uno dei più importanti centri dell’area nolana ed è sotto il controllo totale degli Alfieri. Quasi tutti gli abusivi – 287 su 340 – avevano impugnato le ordinanze di abbattimento dinnanzi al TAR che ne aveva sospeso l’esecuzione. Lo stesso TAR aveva, inoltre, sospeso un’ ordinanza comunale con la quale si dava esecuzione ad una demolizione disposta dal pretore. Ma per giurisprudenza del Consiglio di Stato quel provvedimento non era impugnabile davanti al TAR in quanto il comune si poneva solo come esecutore materiale del provvedimento dell’autorità giudiziaria, senza alcun potere discrezionale.

6.5 In Campania, una parte dell’abusivismo edilizio, per l’assenza di una politica urbanistica da parte degli enti locali, è stata rivolta al soddisfacimento di bisogni primari, quali la casa d’abitazione, assumendo i caratteri della “necessarietà” e costituendo, di fatto, l’unico strumento utile per la soluzione di problemi indifferibili. Ciò ha oggettivamente accomunato i bisogni di queste persone agli interessi degli speculatori ed ha offerto copertura a grandi operazioni edilizie illegali realizzate in collusione con la pubblica amministrazione. La lotta all’abusivismo è stata resa, perciò, più difficile e la disperazione degli “abusivi per necessità” è servita di pretesto per la legittimazione di colossali speculazioni. Ciò è emerso, soprattutto, nell’audizione che la Commissione ha tenuto in Caserta, dove le autorità locali e la magistratura hanno denunciato il rilevante fenomeno, diffusissimo, in particolare, lungo la costa domiziana. Un esempio eclatante è costituito dal comune di Castevolturno dove, negli ultimi decenni, è sorta abusivamente una vera e propria città: il cosi detto “Villaggio Coppola Pinetamare” nel quale sono insediate case di civile abitazione, complessi alberghieri ed altre costruzioni. Nel “Villaggio”, agli abusi edilizi si aggiungono quelli demaniali perchè le costruzioni risultano realizzate, per gran parte, su suolo appartenente al demanio pubblico dello Stato. All’interno del comprensorio è stato costruito un insediamento denominato “Fontana Bleu”, con fabbricati di rilevanti dimensioni ad uso di abitazione e commerciale. È costruito totalmente su suolo del demanio marittimo e su zona soggetta a vincolo paesaggistico ed idrogeologico, a breve distanza dalla battigia. Su tali terreni sarebbe stato, pertanto, impossibile realizzare qualunque tipo di costruzione stabile e, sulla base della legislazione attuale, non è neppure possibile alcun tipo di sanatoria. Al costruttore del complesso, Vincenzo Coppola, procuratore speciale della società “Fontana Bleu”, risultano rilasciate licenze edilizie che prescindono dall’accertamento dell’esistenza di qualsiasi atto di proprietà sulle aree di sedime. Peraltro le concessioni per edificare si riferiscono ad opere accessorie di altre opere realizzate abusivamente. Non è stato corrisposto alcun onere di urbanizzazione. Ai sequestri posti in essere dai carabinieri, vigili urbani e Corpo forestale dello Stato non sono seguiti provvedimenti risolutivi. Anzi ci sono state violazioni dei sigilli e prosecuzione dei lavori. Sono anche state emesse ordinanze di demolizione, mai eseguite. I ricorsi avverso dette ordinanze non sono stati mai discussi dal competente TAR della Campania. Le 52 richieste di condono edilizio avanzate dal legale rappresentante del complesso non sono condonabili a causa delle caratteristiche degli abusi. Nel complesso sono stati costruiti anche quattro alberghi (Albergo Acacia, Hotel residence Costa Bleu, Hotel residence Fontaine Bleu, Hotel residence Italia) per i quali, nonostante l’assenza di alcuna autorizzazione e concessione, sono state rilasciate sia la autorizzazione di abitabilità, sia la licenza per l’esercizio dell’attività alberghiera.

6.6 Il degrado urbanistico ha interessato anche le strutture realizzate a Napoli con i fondi della ricostruzione. Le opere ultimate e non ancora consegnate sino al maggio del 1993 sono numerose e interessano i quartieri più degradati della città, in molti dei quali convivono, accanto a strutture antiche, nuove costruzioni abitate in prevalenza da una popolazione proveniente dal centro storico con conseguenti gravi difficoltà nei rapporti sociali. In tutte le aree degradate della città si sarebbero dovute inserire nuove strutture pubbliche. Si tratta di opere di urbanizzazione primaria, asili, scuole, attrezzature sportive, realizzate con i fondi della legge n.219 del 1981, per il risanamento urbanistico e la risocializzazione del territorio.

6.7 Alcune di queste strutture, affidate a istituzioni come la scuola, dotate di una grande esperienza gestionale, sono state utilizzate. Altre, invece, mai prese in consegna dal comune, sono state abbandonate al degrado e alla vandalizzazione. L’elenco delle 66 opere realizzate e mai attivate è di per sè eloquente (59).

6.8 Percorrendo i quartieri di Napoli e gli altri comuni dell’ area, ci si imbatte in scuole e asili nido, completati e persino dotati di arredi, svuotati e vandalizzati; in piscine mai riempite; in parchi attrezzati, alcuni dei quali ripuliti solo in concomitanza con la visita del Papa, invasi da rifiuti e impraticabili; impianti sportivi con strutture di avanguardia mai utilizzati. Intanto nugoli di bambini vivono in strada non avendo una scuola decente da frequentare o un luogo dove incontrarsi e giocare.

6.9 Della necessità di porre fine a questo stato di cose, si è fatto interprete il Cardinale Michele Giordano. L’Arcivescovo di Napoli, dopo aver ricevuto una delegazione della Commissione, ha pubblicato su Il Mattino una lettera aperta con la quale si diceva impressionato dal numero e dalla qualità delle opere che, finanziate ai sensi della legge n. 219 del 1981, non erano state ancora completate o, se completate, non erano state utilizzate a favore delle popolazioni destinatarie. Per il loro alto significato civile, alcuni passi della lettera vanno riportati in una relazione al Parlamento: « È impressionante il numero e la qualità di tali opere, ed è quanto meno paradossale la constatazione dei tempi di realizzazione di opere di indilazionabile necessità e delle lungaggini burocratiche per la consegna e la accettazione e la messa in gestione di opere già ultimate. Preoccupazione che, in tali ritardi, possano essere stati ed essere tuttora in gioco interessi particolari o addirittura manovre delittuose, sembra essere quanto meno plausibile. Per quanto riguarda il comune di Napoli, titolare del diritto e del dovere di assunzione e di gestione delle opere in questione, va detto che esso ha preso in consegna finora 143 opere sulle 241 programmate. Delle 98 opere non ancora prese in consegna, 16 sono ultimate e collaudate, 30 sono ultimate, ma non ancora collaudate, 50 sono ancora in corso di costruzione e 2 sono già da riparare a causa dei vandalismi di cui sono state oggetto. Non risulta peraltro che le opere già consegnate al comune siano tutte in esercizio. Il che significa che non poche opere, che sono costate pesantemente ai contribuenti, restano esposte anche esse all’opera demolitrice dei ladri e dei vandali ». Ed ancora: « Esaminando la qualità delle opere in questione, è facile rilevare che vittime dei ritardi di consegna o di operatività gestionale sono soprattutto le generazioni più bisognose di attenzione: 18 tra asili nido, scuole elementari e scuole medie; un istituto tecnico commerciale; 12 centri culturali ed altre attrezzature per la gioventù; e poi numerose attrezzature sociosanitarie di più ampia destinazione. Persino tre chiese da tempo ultimate non ancora sono state consegnate e una è tuttora in corso di ultimazione. A queste opere bisogna aggiungere parchi attrezzati, piscine pubbliche, attrezzature sportive, spazi cioè di aggregazione soprattutto della gioventù che, a Napoli, si vede negata ogni risposta pubblica a questa esigenza. È scandaloso che attrezzature idonee a questo scopo, se pur poche ma realizzate con pubblico denaro, restino chiuse al godimento della gioventù per colpevoli ritardi amministrativi o per incapacità gestionale degli enti pubblici. Mentre ritengo doveroso da parte mia, in quanto Pastore di questa popolazione, denunciare questa situazione e sollecitare da parte delle sedi competenti l’identificazione delle responsabilità morali ed eventualmente anche penali, richiedo l’immediato intervento degli organi dello Stato e degli enti locali competenti per l’accelerazione del completamento delle opere in corso e della consegna al comune delle opere completate e collaudate. Per quanto riguarda la gestione di non poche delle opere in questione, per la quale il comune non ha nè le risorse economiche nè le competenze manageriali, invito il Signor Sindaco a porre in atto gli strumenti giuridico-amministrativi per l’affidamento della gestione a persone o enti privati, superando il non sempre disinteressato manicheismo che, per impedire il conseguimento di un profitto al privato, preferisce che vada in malora un patrimonio pubblico di cui gli stessi manichei non sono in grado di garantire una pubblica e possibilmente non onerosa gestione. Non poche opere di alto valore sociale, dalle quali nè la gestione pubblica, nè quella privata potrebbero ricavare profitto alcuno, possono essere affidate al volontariato mediante convenzioni che garantiscano il perseguimento delle finalità proprie di tali opere e il diritto di controllo da parte del competente ente pubblico. La Chiesa di Napoli, mentre sollecita intanto la consegna delle quattro chiese comprese nell’elenco delle opere in sofferenza, dichiara la sua disponibilità a favorire l’impegno del volontariato cattolico, tramite la Caritas diocesana, per l’assunzione del maggior numero possibile di gestione delle opere sociali (asili nido, scuole materne, centri sociali) ».

7. Casa e camorra.

7.1 Nei primi giorni del febbraio 1990 inizia a Napoli l’occupazione abusiva degli alloggi della ricostruzione realizzati da anni e mai consegnati ai legittimi assegnatari. Nei primi giorni vengono occupati progressivamente circa 2.000 alloggi e, verso la fine del mese, in un solo giorno, con un’azione coordinata nella quale sicuramente partecipano, del tutto incontrastati, elementi della camorra, ne vengono occupati altri 2.000. L’esigenza di liberare queste abitazioni popolari, occupate abusivamente, è stata segnalata alla Commissione da più parti come prioritaria sia per arginare il degrado in cui è caduto un immenso patrimonio edilizio, che per dare un segnale di ripristino della legalità così palesemente e continuativamente violata. L’occupazione, oltre a ledere i diritti dei legittimi assegnatari, ha dato origine ad una “gestione autonoma” delle abitazioni da parte degli occupanti, nonché ad un’opera di progressiva distruzione delle stesse.

7.2 Il Commissario di governo per la ricostruzione, nell’ illustrare alla Commissione tutte le implicazioni delle occupazioni abusive, faceva rilevare che: non sempre le occupazioni erano state dettate da un effettivo bisogno abitativo di tutti gli occupanti: quando alcuni di costoro avevano dovuto abbandonare gli alloggi, se ne erano andati “tranquillamente”, senza procedere ad altre occupazioni, nè effettuare alcuna forma di protesta; le occupazioni avevano riguardato inizialmente gli alloggi nella quantità sopra indicata; ma erano stati effettuati degli sgomberi e l’occupazione al maggio 1993 interessava 2.200 alloggi, nel comune di Napoli e in aree esterne; gli alloggi che potevano dirsi effettivamente occupati erano quelli ancora residualmente utilizzabili, mentre per molti altri non erano state completate nè le fogne, nè le reti idriche, nè quelle elettriche; gli occupanti avevano realizzato pericolosi allacci elettrici abusivi; dove possibile, erano stati effettuati allacci idrici; non si erano potuti fare gli allacci fognari; conseguentemente i piani bassi di questi edifici erano diventati i recapiti fognari dei piani alti e gli sgomberi erano stati determinati dalle condizioni di inagibilità che avevano spinto gli occupanti dei piani bassi, via via, ad andarsene; una riprova di ciò si era avuta proprio a Piscinola, che era stata sgomberata perchè i piani bassi erano colmi di residui luridi derivanti dall’utilizzazione abusiva degli alloggi posti ai piani superiori; realizzatisi questi sgomberi, determinati dalla situazione igienica, i concessionari avevano cercato di intervenire per riprendere i lavori, ma si erano trovati di fronte a comitati degli occupanti abusivi i quali ritenevano di dover continuare a gestire gli alloggi appena sgomberati.

7.3 Il ripristino della legalità in questo settore, alla luce di quanto dichiarato alla Commissione dal Commissario di Governo per la ricostruzione e dal Prefetto, si rivela complesso per cause che andrebbero rimosse contestualmente. Gli alloggi occupati non possono essere completati dai concessionari i quali, con il passare del tempo, vedono aumentare progressivamente i costi. Nè possono essere completati senza che, contestualmente, non se ne disponga una rigida e continua vigilanza per impedire nuove occupazioni che rimetterebbero in moto un nuovo meccanismo distruttivo. La mancata vigilanza, inoltre, renderebbe inutile la tanto invocata anagrafe dell’utenza, dato il continuo avvicendamento degli occupanti. Le occupazioni hanno determinato un notevole degrado degli alloggi, tenuti senza cura dagli occupanti, che, quando li abbandonano, portano via tutto ciò che è amovibile, compresi i fili dell’impianto elettrico. La spesa necessaria al riadattamento di un alloggio abbandonato dagli occupanti è stata stimata in 20 milioni, mentre il danno complessivo, approssimativamente stimato dal Commissario per la ricostruzione, ammonterebbe oggi a 100 miliardi.

7.4 Molte strutture ultimate, infine, non sono state ricevute in consegna dai comuni destinatari per incapacità o impossibilità di gestirle. Anche per questa ragione è in corso il rapido degrado di un immenso patrimonio edilizio costato alla collettività centinaia di miliardi e mai utilizzato.

8. La situazione scolastica.

8.1 Dall’audizione del Provveditore agli studi, dottor Antonio Mascoli, e dalla documentazione acquisita, la Commissione ha potuto trarre elementi conoscitivi esaurienti sulla situazione scolastica della città di Napoli. Il Provveditore ha illustrato, innanzitutto, la situazione dell’edilizia scolastica, fornendo i dati sulla carenza di aule e sul degrado strutturale degli edifici, per dare alla Commissione un’idea delle difficoltà e dei disagi che giornalmente gli studenti, le famiglie, il corpo docente e gli organi amministrativi debbono affrontare e superare. La crisi delle strutture edilizie scolastiche è una costante nelle grandi città del meridione, ma a Napoli ha raggiunto un livello tale da determinare, come si vedrà, l’emanazione di un provvedimento legislativo specifico ed urgente per consentire l’apertura dell’anno scolastico 1993-1994. La situazione attuale, secondo il Provveditore, può essere così riassunta: nel 1988 Napoli aveva una carenza di 4.812 aule, scesa, a distanza di cinque anni, a 2.214; quest’ultima cifra, sebbene vi fosse stato un miglioramento quantitativo, è di per sè indicativa del livello di disagio nella vita scolastica cittadina che periodicamente si aggrava a causa del degrado progressivo delle strutture esistenti; molte scuole, infatti, sono allocate in edifici originariamente destinati ad abitazioni civili e successivamente riadattati all’uso scolastico, con una tipologia del tutto inidonea al servizio che in esse si dovrebbe rendere; a ciò si deve aggiungere lo stato di fatiscenza di altri edifici scolastici per cui sono sufficienti un temporale o una pioggia più fitta per far entrare in crisi il sistema strutturale scolastico dell’intera area metropolitana; il regolare inizio dell’anno scolastico 1993-1994 era messo in forse in quanto circa 300 edifici scolastici non erano in condizione di riaprire; si era potuto dare inizio all’anno scolastico 1992-1993 per il diretto intervento del Prefetto che aveva convocato i proprietari di edifici adibiti a scuole a favore dei quali erano già stati emessi i decreti esecutivi di sfratto: grazie a questo intervento prefettizio e alla disponibilità dei proprietari degli edifici, si era potuto ottenere l’uso dei locali per un altro anno; si doveva rilevare l’assoluta mancanza di interventi e la costante latitanza dell’amministrazione comunale in particolare e delle altre amministrazioni in generale; Napoli si era costretti a convivere con crisi permanenti, dichiarate o di fatto, degli enti territoriali (regione, provincia e comune) per cui non si riceveva nessun aiuto dagli amministratori competenti nè era possibile trovare in loro una qualsiasi interlocuzione; a riprova di quanto detto, era sufficiente far riferimento al caso degli insegnanti di scuola materna per i quali da quattro anni vi era un organico strutturato con migliaia di posti; mancava però l’unica ragionevole e imprescindibile condizione, il servizio di refezione, mai verificatosi pur se sistematicamente promesso negli ultimi quattro anni dai sindaci che si erano avvicendati; il comune, avvertito, sollecitato e implorato, aveva sempre manifestato la volontà di collaborare, ma tale disponibilità non aveva prodotto mai effetti concreti; molte riunioni convocate dal Prefetto erano andate deserte proprio a causa dell’ assenza dei rappresentanti degli enti territoriali.

8.2 I dati relativi alla proprietà delle strutture e all’ attuazione delle leggi di finanziamento dell’edilizia scolastica, a Napoli e provincia, costituiscono una ulteriore conferma della situazione delineata dal Provveditore. A Napoli le strutture private date in locazione al comune sono 124, mentre quelle date in locazione all’ amministrazione provinciale sono 89. Negli altri comuni della provincia le strutture private sono 396. Con i finanziamenti della legge n. 7 del 1962 sono stati costruiti e consegnati 24 edifici scolastici, mentre 28 sono stati quelli costruiti e consegnati con i finanziamenti della legge n. 219 del 1981. Sempre a Napoli, in attuazione della legge n. 488 del 1986, sono state richieste dal comune 72 scuole, 12 delle quali sono in corso di esecuzione, 59 sono sospese e una soltanto è stata completata. Nei comuni della provincia sono state richieste 172 scuole, delle quali 97 sono in corso di esecuzione, 66 sono sospese e 9 completate. L’amministrazione provinciale, sempre in base alla legge n. 488 del 1986, ha richiesto 29 scuole, 22 delle quali sono sospese e 7 sono in corso di esecuzione. I problemi dell’edilizia scolastica in generale e le difficoltà per un regolare inizio dell’anno scolastico 1993-1994 venivano aggravate dalla dichiarazione dello stato di dissesto del comune di Napoli.

8.3 Prendendo spunto da quest’ultimo evento, il Provveditore ha chiesto al Ministro della pubblica istruzione, il 25 maggio 1993 (60), provvedimenti idonei ad assicurare l’apertura dell’anno scolastico, facendo presente che: aveva più volte riferito sulla assoluta mancanza di manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici scolastici e dei servizi essenziali quali la refezione o la fornitura di suppellettili, nonché sulle continue interruzioni delle attività didattiche per l’impossibilità di far fronte agli inconvenienti anche di minimo spessore; tale stato di cose si protraeva da anni, sempre fatalisticamente giustificato con le difficoltà finanziarie degli enti locali, in particolare del comune di Napoli e dell’amministrazione provinciale; una non trascurabile percentuale dei comuni della provincia versava nelle stesse condizioni di fatto e spesso era priva del governo cittadino, sostituito dal commissario straordinario; l’amministrazione provinciale di Napoli aveva formalmente e reiteratamente dichiarato di non essere in grado di assolvere alle proprie competenze per l’istruzione superiore (licei scientifici e istituti tecnici); la magistratura non poteva esimersi dal rispetto rigoroso delle norme di prevenzione e sicurezza in vigore sul territorio nazionale per cui si era giunti, ormai, al paradosso di intere strutture scolastiche poste sotto sequestro a tempo indeterminato, perchè indeterminati ed indeterminabili erano i tempi di intervento degli enti locali, senza che a ciò corrispondesse una qualsiasi soluzione alternativa e concreta di funzionamento per le scolaresche interessate; non era nemmeno il caso di accennare ai problemi relativi alla “qualità” del servizio scolastico.

8.4 Il Governo, con decreto legge 9 agosto 1993 n. 288, anticipava all’ anno scolastico 1993-1994 l’attuazione delle direttive del piano di ri determinazione del rapporto alunni-classi. Nello stesso contesto, allo scopo di far fronte alla straordinaria necessità di consentire l’apertura dell’anno scolastico 1993-1994 nella città di Napoli, apertura messa in forse dalla situazione di inagibilità di numerosi edifici adibiti a scuole, autorizzava la spesa di 15 miliardi per l’anno 1993 destinandola ad interventi di manutenzione e di adeguamento degli edifìci alle norme di igiene e di sicurezza, di locazione e, ove necessario, di requisizione temporanea di locali di proprietà pubblica o privata per il loro immediato utilizzo scolastico, nonché per l’acquisto dei relativi arredamenti. Nella relazione al disegno di legge di conversione del decreto, la necessità dell’ intervento straordinario veniva così motivato: « … Si tratta, secondo gli elementi conoscitivi recentemente acquisiti e comunicati dalla prefettura di Napoli, di 357 edifici scolastici, 137 dei quali a carico dell’amministrazione provinciale e 220 a carico del comune. Detti edifici presentano gravi carenze nelle strutture o negli impianti sotto il profilo della sicurezza, dell’igiene e, comunque, dell’agibilità. In considerazione del brevissimo lasso di tempo che ci separa ormai dall’inizio del prossimo anno scolastico, non sono possibili interventi generalizzati e radicali, interventi ai quali peraltro sono preordinati i finanziamenti, con mutui a carico dello Stato, già previsti negli ultimi provvedimenti legislativi in materia di edilizia scolastica… Si rendono invece assolutamente necessari ed urgenti interventi atti a rimuovere quelle particolari condizioni di inagibilità delle sedi scolastiche che ne possono determinare la chiusura proprio in coincidenza con l’inizio del prossimo anno scolastico. In una particolare situazione come quella della città di Napoli, già contraddistinta da vari fenomeni di tensione sociale, la concreta prospettiva di una mancata regolare riapertura di un numeri consistente di scuole impone l’adozione di misure straordinarie, sia sotto il profilo finanziario, sia, e soprattutto, sotto il profilo degli strumenti operativi”.

8.5 Gravi sono, del pari, le condizioni complessive in cui è costretto ad operare lo stesso ufficio del Provveditorato in quanto: l’edificio, di proprietà del Banco di Napoli, è stato alienato ad altro ente e da quattro anni pende il decreto di sfratto per il quale solo grazie all’intervento del Prefetto e all’interessamento del Provveditore, si riesce ad ottenere una proroga; tutto il personale dell’ufficio, più di 300 persone (61), in una occasione si è dovuto organizzare per impedire che gli ufficiali giudiziari apponessero i sigilli agli uffici; a queste carenze strutturali bisogna aggiungere quelle relative alla informatizzazione, per sopperire alle quali il personale è costretto a servirsi dei propri computers; altra grave carenza si registra nel personale dell’Ufficio scolastico provinciale che, tra decessi, pensionamenti e dimissioni, dalla data dell’insediamento dell’attuale Provveditore, è diminuito di 149 unità; molti funzionari della carriera direttiva hanno vinto concorsi dirigenziali e si sono dimessi, lasciando l’Ufficio con soli 6 primi dirigenti e senza fasce intermedie; a causa delle numerose denunce sporte all’autorità giudiziaria da una utenza insoddisfatta, il personale è costretto a convivere, giornalmente e in tutti i settori dell’ufficio, con le squadre della polizia giudiziaria e ciò accresce enormemente il disagio di questi operatori già costretti a lavorare in condizioni precarie.

8.6 Tali carenze, inoltre, vanno viste anche alla luce dei molteplici compiti d’istituto, aggravati dal numero impressionante di docenti, precari e amministrativi che gravano sull’ufficio. Il Provveditorato agli studi di Napoli, infatti, gestisce un organico di 545.988 alunni, 55.672 docenti e 16.090 amministrativi dislocati in 1.448 edifici scolastici. Le carenze interne alla scuola, comunque, non possono essere individuate nelle sole strutture edilizie. Ad esse, secondo un’analisi del Provveditorato vanno aggiunte quelle relative a una difficoltà di raccordo tra scuola elementare e scuola media e ad una metodologia non adeguata alla capacità di apprendimento degli alunni. A queste carenze interne si sommano quelle esterne, dovute alla situazione sociale ed economica molto degradata, allo scarso livello culturale delle famiglie, al lavoro minorile e alla sfiducia nelle istituzioni scolastiche.

8.7 Da queste cause traggono origine problemi vari, primo tra tutti quello della dispersione scolastica, intesa come somma di fenomeni diversi: evasione dell’obbligo, abbandono, bocciature, ripetenze, frequenze irregolari e ritardi. Una ricerca commissionata dal Ministero della pubblica istruzione al CENSIS nel 1984 dimostra che la provincia di Napoli è quella a più alto indice di disagio scolastico (incidenza dei doppi turni, percentuale in edifici precari, percentuale di frequenza della scuola materna) e di rischio educativo (percentuale di disoccupazione, di professioni dequalificate e di titolo di studio della popolazione) (62). I dati più recenti (anno scolastico 1991-92) sui probabili evasori dell’obbligo (alunni iscritti che non hanno mai frequentato o hanno interrotto la frequenza senza fornire alcuna giustificazione) indicano che la Campania, dopo la Sicilia, la Calabria e il Friuli, ha il tasso più alto di dispersione scolastica. Si tratta assai probabilmente di cifre che peccano per difetto. Nella provincia di Napoli, sia nella scuola elementare che in quella media, la percentuale di ripetenza calcolata considerando il numero degli alunni ripetenti in un certo anno scolastico sul numero degli alunni iscritti nell’anno scolastico precedente), è più alta di quella della Campania che, negli ultimi tre anni, insieme alla Sicilia e alla Sardegna, è la regione con i tassi più alti, soprattutto per la scuola media. Dalla relazione del Provveditore agli studi del dicembre 1992 risulta un tasso di evasione del 3 per cento nelle scuole elementari e del 10 per cento nelle scuole medie dell’intera provincia nell’anno scolastico 1988-1989, mentre il tasso di ripetenze e bocciature è del 2 per cento nelle elementari e dell’I 1 per cento nelle medie. Più in particolare, gli alunni ripetenti nell’anno scolastico 1990- 91, nelle scuole dell’istruzione secondaria di primo grado di Napoli, sono stati il 9,9 per cento, in Campania l’8,4 per cento, in Italia il 7,4 per cento. Nell’anno scolastico 1989-90 nelle scuole elementari di Napoli gli studenti ripetenti sono stati l’I,2 per cento, in Campania l’I per cento e in Italia lo 0,7 per cento.

8.8 Il Provveditorato agli studi di Napoli, nonostante le enormi difficoltà, tenta di rimuovere, nell’ambito delle proprie competenze, le carenze interne alla scuola con vari programmi che possono essere considerati tra i più interessanti tra quelli del Mezzogiorno. La successiva verifica delle esperienze ha evidenziato un contenimento della dispersione scolastica, che resta peraltro gravissima, un maggior coinvolgimento delle famiglie, una maggiore continuità nel migliorato raccordo tra le scuole della stessa area. I nodi problematici da affrontare, come è stato indicato dal Ministero della pubblica istruzione, sono: la mancanza di una anagrafe scolastica che permetta di individuare, con un controllo incrociato con l’anagrafe comunale, tutti i casi di dispersione; la difficoltà di recuperare i ragazzi che sono usciti dalla scuola; lo scarso coinvolgimento dei comuni e delle unità sanitarie locali per la realizzazione dei progetti integrati; la grave situazione dell’edilizia scolastica; una attenta ricognizione delle risorse attivate in questi ultimi anni, per definire un piano organico di interventi, sia nelle scuole che nelle aree territoriali, nell’ambito di un coordinamento stabile tra le varie istituzioni; la necessità di programmare azioni mirate ed integrate (scuola, comune, servizi sociali, unità sanitarie locali) rivolte alle famiglie; un piano di formazione sistematica sia per gli operatori della scuola che degli altri servizi.

9. La devianza minorile.

9.1 La situazione scolastica è tra le cause principali della grave devianza minorile. Gli ultimi dati certi risalgono al 1991. A Napoli vivono circa 100.000 ragazzi tra i quattordici e i diciassette anni. Sono stati arrestati 1.342 adolescenti; l’82 per cento circa non ha completato la scuola dell’obbligo contro la media del 42 per cento nelle regioni del Nord; il 57 per cento circa non ha conseguito la licenza elementare; il 4 per cento è analfabeta. Il 17 per cento è imputato per uso o per possesso di armi da fuoco; il 56 per cento per furto o rapina (63). I minori sono largamente usati dalla camorra come “foderi”, secondo il linguaggio malavitoso che indica i trasportatori di armi, come spacciatori al minuto di stupefacenti, come portaordini. Nella crisi della scuola e delle altre strutture sociali, la camorra è l’unico soggetto che riesce a dare un’ identità ed una parvenza di integrazione a ragazzi che hanno davanti a sé soltanto la miseria della famiglie e la disattenzione dei poteri pubblici. Per constatare la responsabilità degli enti locali sono sufficienti le cifre relative agli assistenti sociali presenti in Campania, secondo quanto riferito alla Commissione. Su 552 comuni della Campania ne sono stati censiti 451; 279 comuni non prevedono posti di assistente sociale; sono complessivamente presenti 450 assistenti di cui 200 dipendono dal solo comune di Napoli.

9.2 I dati forniti dall’Ufficio centrale per la giustizia minorile del Ministero di grazia e giustizia mostrano che negli ultimi anni il fenomeno della criminalità minorile in Campania si è notevolmente aggravato. Rispetto alla fine degli anni settanta il numero dei minori denunciati è raddoppiato e solo tra il 1990 ed il 1992 i minorenni denunciati in Campania sono passati da 3.982 a 5.101, con una crescita del 28,1 per cento. L’aumento si registra soprattutto tra i minori di 14 anni, che passano da 428 a 827, con un incremento percentuale del 93,2. L’aumento dei minori non imputabili denunciati in Campania è rilevante anche rispetto al dato nazionale, poiché passa dal 5,1 per cento del 1990 al 9 per cento del 1992. Questi aumenti sono imputabili alle accresciute condizioni di degrado sociale ed economico, ma soprattutto devono essere ricondotti all’espandersi del potere dei clan camorristici, che sviluppano il controllo sul territorio anche attraverso il reclutamento dei minori. A Napoli, ad esempio, i quartieri con maggiori coefficienti di delinquenza minorile sono gli stessi nei quali i quozienti di attività camorristiche sono i più alti.

9.3 La presenza diffusa della criminalità di stampo mafioso costituisce per i minori fonte di apprendimento di modelli delinquenziali, di tecniche criminali e di valori deviami. I casi di imitazione di comportamenti criminali sono sempre più frequenti: costituzione di gruppi di fuoco e di piccole bande, eliminazione di testimoni scomodi o di rivali nella leadership della banda. Su 282 casi di minorenni imputati nell’intera Italia di rapina aggravata, 103 (il 36,5 per cento) sono in Campania e su 75 imputazioni di tentato omicidio, 17 sono rivolte a minori campani (il 22,6 per cento). Più ancora dei dati statistici quello che appare preoccupante è la forza attrattiva dei modelli camorristici. Per indebolire la suggestione creata dal potere e dall’impunità dei boss è necessario perseguire penalmente le organizzazioni di stampo mafioso, ma anche intervenire promuovendo i diritti dei minori, facendo funzionare la scuola e garantendo a tutti sbocchi culturali e occupazionali. Il Ministero di grazia e giustizia ha operato in questa direzione con la legge n. 216 del 1991, che prevede interventi in favore di minori a rischio di coinvolgimento in attività criminose, attraverso progetti di centri di risocializzazione, laboratori polifunzionali di formazione professionale, centri per attività creative e recupero scolastico. Per la Campania sono stati approvati 8 progetti per il 1991, 16 progetti per il 1992 e 14 per il 1993, per la realizzazione dei quali sono stati erogati oltre 2 miliardi di lire per anno. Oltre agli interventi attuati nell’ambito dei propri istituti e in collaborazione con la magistratura minorile, il Ministero sta preparando progetti di intervento che coinvolgano altre istituzioni ed il volontariato. A questo proposito può essere sottolineato il valore del progetto “Nisida-Napoli: Futura Ragazzi”, curato dal centro per la giustizia minorile di Napoli. Il progetto prevede la costruzione nell’isola di Nisida, che ospita il carcere minorile, di un ‘villaggio degli adolescenti, che coinvolga in iniziative comuni i minori reclusi ed i ragazzi di Napoli, ma anche gli studenti di tutta Italia e persino dei paesi CEE. La Commissione esprime un vivo apprezzamento per queste iniziative.

10. Il problema dell’occupazione.

10.1 Il problema dell’occupazione a Napoli e nell’area metropolitana è grave sia per le sue dimensioni quantitative sia perché si inserisce in un contesto di progressiva deindustrializzazione e di mancata razionalizzazione delle strutture commerciali. Secondo l’ex sindaco Francesco Tagliamonte il numero dei disoccupati si aggirerebbe attorno alle 250 – 300 mila unità; le valutazioni di parte sindacale, però, indicano che a Napoli i disoccupati sono più di 500 mila. Il carattere endemico e crescente della disoccupazione ha prodotto nella città, a partire dalla fine del 1974, il fenomeno dei “disoccupati organizzati”. Il nucleo crebbe rapidamente ed iniziarono le manifestazioni per ottenere lavoro. La più importante si tenne a Roma dove, nel giugno del 1975, confluiscono duemila disoccupati napoletani che ricevono dal Governo la promessa di 10.500 posti di lavoro per la “vertenza Campania” (67). Nel successivo autunno i primi 700 disoccupati vengono avviati al lavoro nei cantieri di restauro dei monumenti. Nel novembre dello stesso anno, migliaia di disoccupati napoletani tornano a Roma a manifestare per sbloccare i 10.500 posti promessi. I posti non sono mai stati assegnati; si dovranno attendere i provvedimenti del dopo terremoto, ad esempio la legge n. 140 del 1981, per collocare in settori della pubblica amministrazione alcune centinaia di operai delle aziende in crisi.

10.2 Il nucleo rimasto a manifestare quasi giornalmente sotto la prefettura, il municipio o la cattedrale aspira a far parte del corso per mille disoccupati da qualificare per un qualche impiego in settori produttivi. Se solo si pone mente al fatto che i mille sono una goccia dell’immenso mare di disoccupati e che, nonostante ciò, la loro azione di protesta interessa quotidianamente la città, anche con episodi eclatanti quali l’occupazione della cattedrale nell’ottobre del corrente anno, si ha una idea della drammaticità della situazione generale. Il Prefetto di Napoli ha rilevato, nel corso della sua audizione, che molti di coloro che hanno lottato da dieci anni per questo corso hanno superato il limite di età che permette di accedervi e quindi non potranno beneficiarne. Ma successivamente l’amministrazione regionale ha modificato l’originario progetto che impediva l’accesso ai corsi degli ultra quarantacinquenni. Con decreto interministeriale (Ministri del lavoro e del turismo) del 5 luglio 1993 è stato finanziato il progetto speciale di formazione professionale per i mille disoccupati di lungo periodo.

11. La fragilità del sistema bancario.

11.1 Le particolari caratteristiche del tessuto socio-economico della regione Campania si riflettono sul sistema creditizio e finanziario, determinandone una forte esposizione a collusioni ed infiltrazioni mafiose. I punti più critici sono costituiti dalla qualità degli attivi, dalla difficoltà per le grandi banche di tenere sotto controllo la rete periferica, dalla fragilità degli organismi di minore dimensione, specie di recente costituzione e di natura cooperativa, come le casse rurali ed artigiane e le banche popolari. In Campania a fine 1992 risultavano aperti complessivamente 1.202 sportelli bancari, di cui 615 nella provincia di Napoli. Seguono le province di Salerno, con 252 sportelli; Caserta, con 168 sportelli; Avellino con 94 sportelli; Benevento con 73 sportelli. La regione dispone quindi di di 2,2 sportelli ogni 10.000 abitanti, in linea con il dato complessivo dell’Italia meridionale (2,3), ma notevolmente al di sotto della media nazionale (3,7). I depositi bancari ammontano a circa 66.000 miliardi, pari al 6,5 per cento del totale nazionale; oltre il 60 per cento di questa somma è raccolta nella provincia di Napoli. Gli impieghi ammontano a circa 40 mila miliardi, pari al 4,7 per cento del totale nazionale. Anche in questo caso la quota della provincia di Napoli supera il 60 per cento. Nel triennio 1989-92 gli sportelli sono cresciuti in Campania del 21 per cento (la media nazionale è dell’I 1 per cento); i depositi hanno fatto registrare un aumento del 19 per cento (media nazionale 13,6 per cento), gli impieghi un aumento del 23 per cento (Italia 21 per cento). La provincia di Caserta, una tra le più schiacciate dalle bande camorristiche, con il record nazionale di amministrazioni comunali sciolte per mafia, registra una particolare effervescenza che si esprime attraverso incrementi nel triennio considerato del 29 per cento per gli sportelli, del 24 per cento per i depositi e del 33 per cento per gli impieghi.

11.2 Le banche aventi sede legale nella regione sono 63, di cui 46 casse rurali. La distribuzione per province è la seguente: 28 a Salerno, di cui 24 casse rurali; 11 ad Avellino, di cui 10 casse rurali; 10 a Benevento, di cui 8 casse rurali; 8 a Napoli, nessuna cassa rurale; 7 a Caserta, di cui 4 casse rurali. Gli unici organismi di grandi dimensioni sono il Banco di Napoli e risveimer, i quali hanno una quota di mercato degli impieghi in Campania pari rispettivamente al 20 per cento circa e al 9 per cento circa.

11.3 Presso filiali del Banco di Napoli, anche fuori della Campania, si sono verificate irregolarità ed anomalie che hanno coinvolto dipendenti del Banco nell’ambito di concessioni abusive del credito. Tali circostanze, che peraltro si verificano anche presso filiali in Campania di altre grandi banche, starebbero a dimostrare una certa inclinazione dei funzionari preposti ai punti periferici ad assecondare in modo irregolare le richieste di un particolare tipo di clientela. Il caso più grave, per il Banco di Napoli, è stato scoperto nel 1985 e ha riguardato il vicedirettore generale Di Somma, altri alti funzionari e un imprenditore, Domenico Di Maro, in rapporto d’affari con i Nuvoletta e capogruppo DC al comune di Marano. Attraverso trattamenti di favore di vario tipo, e contrari ad ogni regola, l’istituto si trovò esposto nel 1984 per una somma da 15 a 21 miliardi (68). Per illustrare la figura di Di Maro, basti ricordare che i capi di Cosa Nostra Michele e Salvatore Greco acquistarono il fondo Verbumcaudo versando come corrispettivo del prezzo anche tre assegni da cento milioni ed uno da cinquanta, tratti da Domenico Di Maro su un proprio conto corrente presso la Banca Fabbrocini. Gli assegni non hanno alcuna girata intermedia.

11.4 Oltre ai grandi istituti esiste una fascia di aziende, rappresentata da sette organismi con rilevanza provinciale o di poco superiore, di cui 3 banche popolari, 3 società per azioni e 1 cassa di risparmio. Per le loro contenute dimensioni e per il tipo di radicamento nel contesto locale, questi organismi si prestano ad essere utilizzati da parte di operatori che utilizzano danaro di dubbia provenienza (69).

11.5 Le preoccupazioni maggiori, per l’autonomia e l’integrità delle gestioni, si concentrano sui microorganismi rappresentati dalle casse rurali. La Campania si è caratterizzata per un elevato numero di costituzioni di casse rurali (circa 30 nel corso degli anni ’80), la maggior parte in provincia di Salerno e di Avellino. Molte sono entrate rapidamente in crisi e sono state incorporate da altre casse rurali ovvero sottoposte a gestioni straordinarie o a liquidazioni coatte. Nel 1992 sono state costituite in Campania anche tre banche popolari. Particolare rilievo hanno avuto le vicende della Cassa rurale e artigiana di Ceppaloni, della Cassa rurale e artigiana di Dugenta e della Cassa rurale e artigiana di Benevento, tutte oggi sottoposte a liquidazione coatta amministrativa. La fragilità di piccoli organismi bancari della Campania sembra costituire un dato strutturale, come dimostrano negli ultimi dieci anni gli otto casi di gestione straordinaria e i sei di liquidazione coatta. Grande rilievo hanno avuto i dissesti della Banca di Credito Campano, del gruppo Grappone, messa in liquidazione nel 1979, poi rilevata dalla Banca Popolare di Novara, e della Banca Fabbrocini, controllata dalla omonima famiglia, messa in liquidazione coatta nel 1980 e rilevata, infine, dallstituto bancario San Paolo di Torino. In entrambi i casi vennero accertate gravi connessioni criminali. Nella vicenda del Credito Campano il procedimento penale ha consentito di accertare la responsabilità per bancarotta fraudolenta a carico di Giampasquale e Giovanni Grappone, Bruno Mottola, Gaetano Carannante, Stefano Riccio, Claudio Zanfagna e altri, in relazione ad una serie di vorticosi giri di assegni attraverso i quali erano stati realizzati travasi di fondi in danno della banca e della Lloyd Centauro italiana (anch’essa posta in liquidazione coatta) in favore per la maggior parte di Giampasquale Grappone. La Banca Fabbrocini aveva sede in Terzigno e operava attraverso una rete di sportelli prevalentemente nell’area vesuviana. La dichiarazione di insolvenza della banca, pronunciata a seguito della liquidazione, ha reso applicabili i reati fallimentari. Sono stati condannati Angelo, Alfredo, Mariano Fabbrocini ed altri, che avevano concorso a svuotare il patrimonio della banca per favorire, mediante finanziamenti irregolari, cospicui investimenti in Campania e fuori regione, intestati anche a società prestanome, tra cui quelli relativi all’Ippodromo di Agnano, alla Compagnia Meridionale di Assicurazioni, a cantieri in Viareggio, ad un centro commerciale denominato “Pratilia” intestato alla società Etruria 2000 con sede in Prato. Uno dei condannati per il dissesto Fabbrocini, Alfonso Conte, è recentemente tornato all’attenzione della cronaca giudiziaria per un tentativo di truffa ed altre irregolari operazioni poste in essere con la filiale di Roma-Piazza Montecitorio della Cassa di Risparmio di Rieti, tra cui anche un finanziamento abusivo alla società Cima S.P.A. di Napoli, utilizzato per il riacquisto indiretto del complesso “Pratilia” dalla liquidazione della Banca Fabbrocini.

11.6 Le casse di mutualità si sono sviluppate in modo anomalo nel corso degli anni ’80 soprattutto nelle province di Salerno, Avellino e Benevento. La ripenalizzazione dell’abusivismo bancario operata dalla legge n. 55 del 1990 e i nuovi strumenti di controllo sulle società finanziarie introdotti dalla legge n. 197 del 1991 hanno consentito di affrontare gli aspetti patologici del fenomeno. Sono in corso, infatti, numerosi procedimenti penali. 11.7) Nell’elenco generale degli intermediari finanziari non bancari, tenuto dal’Ufficio Italiano Cambi, risultano iscritti 684 soggetti con sede legale in Campania, così distribuiti: Napoli 475, Salerno 94, Avellino 49, Caserta 35, Benevento 31.

12. La crisi delle istituzioni locali.

12.1 Molte delle carenze amministrative trovano la loro origine e il loro perpetuarsi in una costante precarietà degli organi elettivi, cui conseguono l’impossibilità di una programmazione degli interventi e la cronica incapacità di governo degli enti locali. L’instabilità degli organi democratici legittima inoltre forme di governo delle organizzazioni criminali. La regione Campania ha avuto in 22 anni di storia 19 giunte con una media di 11-12 mesi di governo effettiva per ciascuna.

12.2 Illuminante è la cronologia delle più recenti crisi nel comune di Napoli. Il 7 giugno 1992 si svolgevano le elezioni amministrative e nella seduta del 25 luglio successivo veniva eletto sindaco Nello Polese. La giunta, che godeva dell’appoggio di un quadripartito, durava in carica per sei mesi e mezzo, sino al 5 febbraio 1993, quando il sindaco formalizzava le dimissioni. Il 2 aprile 1993 si procedeva alla nomina del nuovo sindaco nella persona di Francesco Tagliamonte, sempre con l’appoggio di un quadripartito. Il 19 luglio successivo venivano formalizzate le dimissioni del sindaco in carica e, mentre proseguivano i tentativi di formare una nuova giunta, interveniva il decreto di scioglimento del consiglio comunale da parte del Presidente della Repubblica per motivi di ordine pubblico. I comuni capoluogo di provincia – Avellino, Caserta, Benevento e Salerno — sono stati rinnovati con le elezioni amministrative dell’estate del 1990. Solo il comune di Avellino, sino ad oggi, non ha avuto nessuna crisi, mentre gli altri comuni sono stati attraversati da varie crisi fino a giungere allo scioglimento per motivi ordinari (articolo 39 della legge n. 142 del 1990). A Caserta, a seguito di un voto di “sfiducia costruttiva” del marzo 1993, veniva riconfermato il sindaco uscente Carlo Gasparin che, però, prima del giuramento, veniva raggiunto da una ordinanza di custodia cautelare per concorso in concussione aggravata. Con decreto del Presidente della Repubblica del 27 aprile 1993 il consiglio comunale veniva sciolto essendosi dimessa la metà dei consiglieri. Al comune di Benevento si ha una prima crisi il 28 novembre 1992; il sindaco uscente viene sostituito con altro consigliere comunale. Con decreto del Presidente della Repubblica del 19 luglio 1993 il consiglio comunale viene sciolto essendosi dimessi 36 consiglieri sui 40. Al comune di Salerno dopo l’elezione del sindaco il 16 luglio 1990, seguiva una prima crisi il 24 ottobre 1992, risoltasi il 30 novembre successivo, e, ancora, una seconda crisi il 23 marzo 1993, risoltasi il 22 maggio successivo. A seguito delle dimissioni della metà dei consiglieri, il consiglio comunale veniva sciolto con decreto del Presidente della Repubblica del 16 agosto 1993 essendosi dimessi 27 consiglieri sui 50 assegnati dalla legge. A Napoli, Caserta, Salerno, Benevento sono stati eletti nuovi sindaci e nuove amministrazioni nella tornata elettorale del novembre-dicembre 1993. In tutte le città sono stati eletti candidati designati da schieramenti politici che erano all’opposizione della giunta.

12.3 Anche il consiglio regionale della Campania e il consiglio provinciale di Napoli, rinnovati il 6 maggio 1990, subivano crisi di stabilità con cadenze pressocchè simili: in provincia, all’elezione del presidente e della giunta il 10 agosto 1990 seguivano crisi consiliari risolte il 29 febbraio 1992 e il 6 luglio 1993; in regione, eletti il presidente e la giunta il 20 settembre 1990, seguivano successive crisi risolte il 19 marzo 1992 e il 7 aprile 1993. La principale ed assorbente attività amministrativa dei tre organi elettivi sembra, dunque, essersi esaurita nella composizione dei contrasti tra parti politiche e delle conseguenti crisi.

12.4 L’instabilità amministrativa, invece di essere assunta come parametro delle responsabilità politiche, è stata addotta da molti dei pubblici amministratori, ascoltati nel corso delle audizioni, come giustificazione dell’impossibilità ad operare, e finanche a riferire, dati i brevi periodi di permanenza negli incarichi ad essi assegnati. Questo ricorrente alibi viene spesso utilizzato per scaricare sui remoti predecessori le responsabilità per la cattiva gestione della cosa pubblica, sì che i drammi di Napoli e della Campania, alla fine, sembrano avere cause trascendentali o, peggio ancora, genetiche.

12.5 La cattiva amministrazione del comune capoluogo di regione nell’ ultimo biennio, sommandosi a quella ereditata dal passato, ha provocato una profonda crisi finanziaria, che ha coinvolto anche l’amministrazione provinciale (70). La giunta municipale, il 24 aprile 1993, ha proposto lo stato di dissesto finanziario; il consiglio ha approvato la proposta il 3 maggio successivo. Un compendio dei fatti che hanno determinato la dichiarazione dello stato di dissesto è contenuto nella relazione con la quale l’assessore alle finanze ha avanzato in giunta la relativa proposta. Nella relazione sono correttamente indicati i principali guasti che hanno connotato la vita amministrativa del comune di Napoli, indebolendone conseguentemente la capacità di resistenza alla penetrazione camorristica.

12.6 Dalla esposizione dei dati del bilancio 1993 e dei relativi rilievi del collegio dei revisori dei conti e del Comitato regionale di controllo, risulta che: a fronte di entrate di natura corrente pari a lire 2.131 miliardi, erano previste spese per lire 2.320 miliardi. la differenza tra i due importi doveva essere finanziata attraverso l’alienazione di cespiti immobiliari tra i quali quella di palazzo Fuga per un importo di 150 miliardi; i revisori dei conti avevano espresso le proprie perplessità per la congruità di tale stima, sintetizzata in una relazione di poche righe, non suffragata da una valutazione analitica con ricerche di mercato, nè da un parere dell’Ufficio tecnico erariale; la ragioneria, già nella relazione tecnica al bilancio di previsione 1993, aveva preannunziato di poter dar corso agli impegni di spesa solo dopo un puntuale riscontro dell’accertabilità, nell’anno di competenza, del ricavato dall’alienazione dei cespiti patrimoniali; nell’assenza di una qualsiasi certezza, anche per le perplessità sull’efficienza degli uffici tecnici a concretizzare le alienazioni, il bilancio non poteva essere regolarmente gestito. Inoltre: permanevano le incognite relative alla effettiva realizzazione delle entrate tributarie dato che, tra l’altro, lo stesso piano evasori 1992, concernente lo smaltimento dei rifiuti, non era stato attivato; i disavanzi delle aziende municipalizzate erano coperti sino al 1989 e i mutui destinati alla loro copertura a partire dal 1990 non erano stati contratti: ove lo fossero stati, il loro importo avrebbe compromesso senza rimedio alcuno la situazione del comune; dubbi gravavano sulla sussistenza di partite d’entrata relative agli importi di: 77 miliardi per recuperi dal personale; 40 miliardi dovuti dalla regione Campania; 19 miliardi per lavori in danno del comune; 90 miliardi per somme dovute dal commissario straordinario o, comunque, conseguenti al sisma; 107 miliardi per anticipazioni corrisposte alle aziende municipalizzate in partita di giro; 19 miliardi e 40 milioni per il contenzioso relativo allo stadio San Paolo.

12.7 Conseguentemente la giunta era chiamata a dare chiarimenti in quanto: non risultava assicurata la prescritta copertura minima del costo del servizio di smaltimento dei rifiuti; la riscossione dei proventi delle contravvenzioni risultava sempre sensibilmente inferiore alle previsioni; i proventi relativi ai prelievi con i carri gru delle auto in sosta vietata e ai parcheggi erano scarsi; dovevano essere migliorate le entrate relative ai diritti di pubblica affissione e pubblicità; si doveva comunicare se il “progetto produttività”, in ordine alle entrate previste per il condono edilizio, era stato approvato e se era stata prevista la spesa richiesta per l’informatizzazione del servizio; sempre in relazione alla spesa, l’ente doveva far conoscere i provvedimenti che intendeva adottare in ordine alla sottostima di alcuni oneri relativi alla applicazione dei vigenti benefici contrattuali a favore del personale dipendente, mentre dovevano essere valutate con maggior rigore le posizioni lavorative dei dipendenti addetti ai servizi giardini, come pure doveva essere presa in considerazione la possibilità di rientro del personale distaccato presso il commissariato straordinario; si doveva comunicare, in ordine ai mutui assunti e da assumere per la copertura dei deficit pregressi delle aziende municipalizzate, quali provvedimenti si intendevano adottare per il riequilibrio delle gestioni pregresse; in ordine a recenti notizie fornite dalla stampa circa il pignoramento presso la tesoreria comunale di considerevoli importi (150 miliardi dalla sola ITALSTRADE), con sicura compromissione della gestione corrente, si dovevano chiarire i termini della vicenda e attestare la inesistenza di altre procedure esecutive il cui realizzarsi avrebbe potuto concretizzare la dichiarazione di dissesto finanziario. L’assessore, constatata la impossibilità di fornire tutti i chiarimenti richiesti e dar corso agli adempimenti pretesi dall’organo di controllo per ottenere l’approvazione del bilancio, prospettava la necessità di dichiarare lo stato di dissesto finanziario L’articolo 21, comma 1, della legge n. 8 del 1993, stabilisce infatti che la dichiarazione dello stato di dissesto deve essere obbligatoriamente adottata dal consiglio dell’ente ogni qual volta non può essere garantito l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente crediti liquidi ed esigibili di terzi ai quali non sia stato fatto fronte nei termini L’assessore, infine, chiariva le conseguenze della dichiarazione dello stato di dissesto, consistenti nella gestione del pregresso da parte di una “commissione straordinaria di liquidazione” nominata dal Presidente della Repubblica su proposta del Ministro dell’interno, con relativo accollo da parte dello Stato di un mutuo – stimato in oltre 512 miliardi -, mentre la gestione dell’esercizio per l’anno 1993 rimaneva affidata al consiglio e alla giunta che pertanto, restavano in carica.

12.8 Ma la situazione finanziaria del bilancio di previsione 1993 era, per ammissione dello stesso assessore alle finanze ben più compromessa di quanto non indicassero i previsti 189 miliardi di deficit. Regnava infatti la più assoluta incertezza sulla effettiva realizzazione di interi capitoli di entrata. A ciò si deve aggiungere quella parte del passivo “invisibile” costituito dal deficit delle aziende municipalizzate, che era riportato nel bilancio di tali aziende e non in quello del comune. Su quest’ultimo, beneficiario dei servizi, infatti, gravavano i mutui per coprire i disavanzi delle municipalizzate. Ma dal 1990 in poi, come l’assessore alle finanze spiegava con un certa disinvoltura contabile, tali mutui non erano stati più contratti per non compromettere irrimediabilmente le finanze comunali. Il totale complessivo del disavanzo delle aziende municipalizzate e di trasporto, relativo agli esercizi finanziari 1990/91/92, non compreso tra i residui passivi e tra i debiti fuori bilancio, tratto dalle passività indicate nei conti generali del patrimonio al 31 dicembre 1992 e con i valori rilevati dai conti consuntivi delle aziende stesse, ammonta a lire 516.564.990.380. Il disavanzo trova una delle sue cause principali nella cattiva amministrazione delle aziende. In queste, infatti, una cronica carenza di organico coesiste con una inidonea opera di controllo sulle prestazioni lavorative dei dipendenti: un sintomo può rilevarsi dal rapporto tra assenze per malattie o permessi e numero di ore di straordinario retribuite nel corso dell’esercizio 1992: A.T.A.N. (Azienda Tranvie Autofilovie Napoli) media dipendenti 5.224 carenze d’organico 1.783 assenze per malattia giorni 162.794,7 pari al 10 per cento del totale straordinario feriale ore 777.401 per lire 14.194.708.585 straordinario festivo ore 135.349 per lire 2.642.328.102 A.M.C.L. (Azienda Municipalizzata Centrale Latte) dipendenti 147 assenze per malattia giorni 2.138 straordinari ore 32.913 A.C.T.P. (Azienda Consortile Trasporti Pubblici) media dipendenti 3.479 assenze per malattia giorni 77.027 straordinario feriale ore 15.382 A.M.A.N. (Azienda Municipalizzata Acquedotto Napoli) media dipendenti 463 assenze per licenze e/o permessi giorni 13.800 assenze per malattia giorni 3.667 straordinari ore 300.181 di cui 125.828 per copertura dei turni avvicendati continuativi. Sommando il disavanzo delle municipalizzate e i capitoli delle entrate di incerta realizzazione, il deficit reale del bilancio di previsione per il 1993 si attestava su una cifra superiore di circa 1.000 miliardi a quella indicata dalla giunta municipale.

12.9 Il bilancio di previsione 1993 della provincia di Napoli rilevava un analogo stato deficitario anche a causa della situazione economica dell’Azienda consortile trasporti pubblici gestita al 50 per cento insieme al comune di Napoli. L’importo della massa passiva, indicata come “provvisoria” per la impossibilità di una esatta quantificazione, ammontava a 452 miliardi, mentre la massa attiva era di 237 miliardi. Anche in questo caso, non potendosi far fronte alle richieste di regolarizzazione avanzate dal Comitato regionale di controllo, il 24 maggio 1993 veniva proposta dalla giunta la dichiarazione dello stato di dissesto, tempestivamente ratificata dal consiglio il successivo giorno 26.

12.10 La dichiarazione dello stato di dissesto del comune era vista dal sindaco Tagliamonte, che per puro spirito di servizio aveva cercato di gestire questa drammatica situazione, come una manifestazione della volontà dell’amministrazione di non essere disposta a coprire le molteplici storture amministrative. Le opposizioni ritenevano invece che lo stato di dissesto costituisse un escamotage per continuare ad amministrare, scaricando sullo Stato l’onere del pagamento dei debiti pregressi. La disputa non era destinata a durare. In piena estate, infatti, dai rubinetti delle abitazioni tornava a sgorgare acqua sporca, con varie gradazioni a seconda delle zone e delle ore. Il fenomeno, pur non essendo nuovo nella travagliata vita della città, andava a sommarsi a tutti gli altri disagi che vessano la quotidianità dei cittadini napoletani. Il Ministro dell’interno, sussistendo un grave rischio di turbativa dell’ordine pubblico connesso alla incapacità degli amministratori di affrontare e risolvere le troppe emergenze e inefficienze, proponeva il decreto di scioglimento del consiglio comunale che il Capo dello Stato firmava il 12 agosto 1993. La relazione che accompagnava la proposta di scioglimento può considerarsi una summa dei mali di Napoli: incapacità politica degli amministratori di darsi una amministrazione autorevole, questione morale, problemi occupazionali, crisi abitativa, inefficienza dei servizi pubblici, problemi insoluti delle aziende municipalizzate e della centrale del latte, stato disastroso dell’edilizia scolastica, cui si aggiungeva la mancanza di personale ausiliario e di arredi.

13. La questione morale nel consiglio comunale di Napoli.

13.1 La grave situazione sociale di Napoli non può non avere le proprie radici nel consiglio comunale. Da queste radici nasce una specifica “questione morale”, così riconosciuta, con correttezza, dal sindaco Tagliamonte nel corso dell’audizione davanti alla Commissione Antimafia: “… Siamo un’amministrazione la cui maggioranza è decisa ad assicurare la governabilità… nonostante tutte le vicende giudiziarie che riguardano ben diciotto consiglieri comunali. Di questi ultimi, siamo riusciti a surrogarne quattordici con i primi eletti nelle rispettive liste. Il diluvio abbattutosi sul consiglio eletto un anno fa ci pone tutti di fronte al dovere di considerare l’opportunità…, di cui sono particolarmente convinto, di non perdere l’occasione delle elezioni di novembre per rinnovare il consiglio secondo la nuova legge elettorale che disciplina l’elezione del sindaco e del consiglio comunale”. Un rappresentante dell’opposizione aggiungeva altri dati a quelli già esposti dal sindaco (71): “… Pensiamo anche che una buona parte della città… voglia andare alle elezioni per un’esigenza di legittimità… Non è possibile, infatti, procedere continuamente attraverso le surroghe; sono ormai diciotto i consiglieri che hanno avuto problemi giudiziari, quattordici dei quali sono stati sostituiti. Non è possibile procedere in questo modo! Quello attuale non è più lo stesso consiglio eletto il 6 giugno dello scorso anno. Tra l’altro, qualcuno dei consiglieri subentrati – invito a riflettere su questo aspetto – è stato arrestato: sono stati arrestati consiglieri subentrati ad altri consiglieri, a loro volta già arrestati! È probabile che la stessa sorte possa toccare agli ulteriori subentranti! Vi sono interi gruppi che sono stati stravolti e dei quali ormai non fa più parte una sola persona di quelle che erano state elette lo scorso anno!”. In effetti, degli ottanta consiglieri di cui è composto il consiglio comunale eletto nel giugno del 1992, diciotto sono stati raggiunti da ordinanze di custodia cautelare. Sette sono socialisti, cinque democristiani, due repubblicani, due liberali, uno del PDS e uno dell’MSI.

13.2 Sempre in relazione ad attività illecite connesse alla gestione di servizi e opere, che riguardano prevalentemente l’area metropolitana di Napoli, sono stati raggiunti da ordinanze di custodia cautelare anche due consiglieri provinciali (un liberale e un democristiano) e tredici consiglieri regionali (sette democristiani, cinque socialisti, un repubblicano). Per la provincia di Napoli un liberale ed un democristiano.

13.3 Tutti questi pubblici amministratori sono stati coinvolti in vicende giudiziarie connesse alla loro attività di governo e spesso in concorso con elementi della camorra. Una crescente convergenza tra interessi politico-amministrativi e interessi malavitosi sembra permeare molti settori della pubblica amministrazione, con ovvie interconnessioni dovute alle competenze concentriche dei tre enti locali e all’ area di riferimento – quella metropolitana di Napoli – interessata dalla maggior parte delle inchieste su consorzi, appalti di servizi e di lavori pubblici. Le irregolarità spaziano dalla privatizzazione della nettezza urbana, ai parcheggi, alla gestione del patrimonio immobiliare del comune, ai lavori per i mondiali del 1990, alla concessione delle licenze commerciali, all’appalto per il trasporto dei rifiuti solidi e all’ autorizzazione per le discariche, ai lavori per la ricostruzione del terremoto 1980, alle irregolarità nelle unità sanitarie locali, ai piani paesaggistici, alle residenze universitarie, agli appalti del consorzio di bonifica del fiume Sele, ai contributi della legge n. 219 del 1981, al centro direzionale, all’acquisto degli “spazzamare”, alla costruzione dei plessi scolastici, ai lavori per lo stadio San Paolo, alla linea tranviaria rapida. Le ordinanze di custodia cautelare non implicano una responsabilità penale che va ovviamente accertata con una sentenza definitiva, ma, per il loro numero e per la generale situazione di degrado amministrativo della città, sembrano indicative della diffusione del malcostume.

13.4 Non meno allarmanti possono ritenersi le vicende giudiziarie in cui sono stati coinvolti alcuni dipendenti comunali. L’esatta rilevazione di questi casi è complessa, se non impossibile, dato che, tra l’altro, la commissione di disciplina del comune sembra non funzioni da tempo. I casi più clamorosi del 1992 vanno dai due addetti all’archivio arrestati in giugno per usura, falso ideologico, peculato e associazione per delinquere, al commesso distaccato presso l’ufficio manutenzione del tribunale e da qui allontanato a luglio perchè i figli sono risultati affiliati a un clan camorristico, al capo ufficio tecnico dell’annona arrrestato a ottobre per estorsione, al direttore della polizia amministrativa (ed ex direttore dell’ assessorato all’ annona) e un altro dipendente arrestati nel febbraio 1993 per estorsione ai danni di un imprenditore, per la concessione di una licenza di commercio, al funzionario dell’A.M.A.N., addetto alla presidenza, arrestato per una maxi truffa ai danni dell’azienda stessa. È passato poco meno di un secolo da quando la Regia Commissione d’inchiesta, guidata dal senatore Saredo, nel 1901 scriveva pagine memorabili sulle condizioni della pubblica amministrazione a Napoli. Alcune osservazioni continuano ad essere attuali: ” Fin dai primi passi che mosse la Commissione per eseguire il suo penoso mandato, sentì subito giungere a lei il suono di accuse insistenti, intense, diffuse sulla lamentata impunità di pubblici amministratori, ai quali si attribuivano colpe e responsabilità gravi. Già si è detto come parecchie di queste voci avevano avuto eco nella stampa, nelle aule giudiziarie, in Parlamento. Da che nascessero queste voci è noto: le rovinose concessioni di grandi servizi pubblici, i loschi appalti per i quali si stremava la finanza del comune, mentre si arricchivano gli appaltatori, le violazioni di legge e di regolamenti, o le cavillose interpretazioni per falsare concorsi, per procedere a nomine arbitrarie, i numerosi atti di quotidiana amministrazione, che suscitavano le più vive censure, tutto contribuiva a diffondere e a radicare l’opinione che nell’azienda municipale le considerazioni del privato interesse prevalevano a quelle dell’interesse pubblico”. L’impunità oggi sembra essere cessata; ma permangono molti dei mali rilevati nel 1901. È in questa continuità nella cattiva amministrazione, che ha certamente subito delle interruzioni negli anni, ma non tali da bloccare il degrado ed invertire la tendenza, una delle principali responsabilità politiche nella crescita della camorra.

13.5 Il problema dei rapporti degli amministratori e dipendenti comunali con esponenti della camorra era già stato segnalato dalla precedente Commissione antimafia in esito al sopralluogo effettuato a Napoli nei giorni 18 e 19 marzo 1991. La Commissione, nella relazione approvata nella seduta del 10 aprile successivo, proprio in riferimento ai rapporti tra camorra e politica, rilevava come ben 400 amministratori risultassero avere precedenti penali per reati di varia natura e gravità, anche se erano emersi solo due episodi, a Marano e Casandrino, chiaramente riconducibili a fatti di collusione, e aggiungeva: ” In ordine a tale problema, durante l’incontro con i consiglieri comunali di Napoli, è stata denunciata una costante frequentazione del palazzo municipale da parte di noti esponenti camorristici. Si configurano anche anomali rapporti che coinvolgono il personale degli uffici e delle segreterie di alcuni assessori. Si tratta di una denuncia grave (anche perchè conforme a quanto emerso da procedimenti penali in corso di svolgimento circa la presenza di “amici” dei camorristi nella segreteria particolare di un ex assessore) in ordine alla quale il sindaco ha manifestato ampia disponibilità ad attuare adeguati sistemi organizzativi a fini di maggiore trasparenza (a cominciare dai controlli per gli accessi al palazzo comunale)” (72). L’intreccio tra inefficienza, corruzione e camorra, cui la precedente Commissione accennava sulla base dei dati sino allora acquisiti, trova ora negli atti dell’autorità giudiziaria una puntuale, drammatica verifica. I propositi manifestati dal sindaco di Napoli alla precedente Commissione, per un più efficace controllo dei dipendenti, non si sono concretizzati dato che l’apposita commissione comunale d’inchiesta, che avrebbe dovuto occuparsi delle infiltrazioni della criminalità organizzata all’interno del comune, sarebbe stata insediata solo dal sindaco Tagliamonte, due anni dopo. Del resto lo stesso sindaco Tagliamonte riconosceva la problematicità di una tale opera di controllo in un ente che ignora persino il numero dei propri dipendenti. Proprio in relazione alle “frequentazioni” delinquenziali, il sindaco riferiva: “Ho detto prima che da quando sono sindaco non ho avuto la sensazione che tali frequentazioni vi siano tuttora. La mia esperienza è recente, ma dopo aver rappresentato il popolo al Senato della Repubblica, sto constatando quanto sia difficile per un amministratore pubblico locale che intenda far rispettare le norme in vigore, riuscire a far produrre il funzionario o l’impiegato almeno nella misura dovuta al fatto che percepisce uno stipendio in base ad un contratto di lavoro. In un’amministrazione come questa, che in base alle ultime cifre ha circa 18 mila dipendenti (due mesi fa erano 22 mila, poi sono scesi a 20 mila, adesso si dice addirittura che siano 17 mila), ancora non siamo riusciti a metterli in riga perchè facciano il loro dovere. Oltre tutto non vanno dimenticati né il fattore della mobilità, nel senso che saranno circa 2 mila coloro che dovranno lasciare Vamministrazione, né la difficoltà di applicare criteri, secondo legge e giustizia perchè non si commettano altri errori. In questo mare magno di cose da compiere rispetto a 17 mila dipendenti dell’amministrazione, individuare chi ha rapporti con i camorristi è impresa assolutamente impossibile”.

13.6 I dati relativi ai consiglieri comunali e ai dipendenti comunali arrestati impongono, quindi, che la commissione comunale d’inchiesta venga rapidamente riattivata dall’amministrazione recentemente eletta. Resta, comunque, da sottolineare come la situazione complessiva, nei due anni intercorsi tra le visite della Commissione, sia andata peggiorando con una progressione impressionante, dimostrando la sterilità dei propositi non accompagnati da una reale azione di rinnovamento morale e amministrativo.

13.7 In queste situazioni amministrative la camorra riesce a determinare molte delle scelte di governo degli enti, attraverso le quali ottiene il controllo di ingenti flussi di denaro pubblico con conseguente capacità di raccogliere il consenso di larghe fasce sociali e di disporne per fini vari, incluso quello elettorale. Sembrano ancora una volta attuali le osservazioni espresse nella relazione Saredo: “La vita comunale, come quella dello Stato, ha bisogno di sincerità e giustizia nelle sue funzioni, ed ha bisogno che i cittadini abbiano fede in ciò. Invece questi a Napoli, non tanto per le antiche tradizioni, che a quest’ora dovrebbero essere svanite, quanto per le nuove forme di dispotismo privato, di clientele e di camorra, che sono altrettante forme dell’ organizzazione privata, la quale tende a rendersi giustizia a modo suo, da sè, al di fuori della legge e dello Stato, e, occorrendo, contro la legge e lo Stato, i cittadini hanno perduta ogni fiducia nei loro diritti e nella giustizia esercitata dallo Stato e dal comune e non hanno avuto fiducia che nelle raccomandazioni”. La Commissione ritiene che il problema della lotta alle organizzazioni camorristiche non possa essere risolto disgiuntamente da quello dell’efficienza amministrativa perchè inquinamento camorristico e inefficienza amministrativa si legano in un rapporto di reciproca funzionalità.

Fonte:Introduzione relazione della COMMISSIONE PARLAMENTARE D’INCHIESTA SUL FENOMENO DELLA MAFIA E SULLE ALTRE ASSOCIAZIONI CRIMINALI SIMILARI approvata il 21 dicembre 1993

 

Versione integrale della relazione della COMMISSIONE PARLAMENTARE D’INCHIESTA SUL FENOMENO DELLA MAFIA E SULLE ALTRE ASSOCIAZIONI CRIMINALI SIMILARI approvata il 21 dicembre 1993

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