Associazione Nazionale per la lotta contro le illegalità e le mafie
“Antonino Caponnetto”
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1) FENOMENO SOCIALE
Il fenomeno dell’infiltrazione e dell’ingerenza della criminalità organizzata nella vita amministrativa degli enti locali ha oramai raggiunto livelli preoccupanti.
I recenti fatti di cronaca giudiziaria, .tra i tanti si possono citare per ultimi quelli sugli appalti di Milano per Expo, quelli do mafia capitale , quelli dell’ospedale civile di Caserta ,
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degli appalti post terremoto in Emilia Romagna . hanno messo in luce come, proprio attraverso
apparati deviati della burocratica e della politica, la criminalità organizzata, nelle sue variegate
sfaccettature riesce a penetrare indisturbata in importanti e strategici segmenti della vita
ammnistrativa della pubblica amministrazione, accaparrandosi, con pervasività incontrollata,
settori che gestiscono ingenti somme di danaro pubblico in importati strutture della Pubblica
Amministrazione. Prima tra tutti quelli dell’erogazione di risorse finanziarie destinate agli appalti
pubblici. Per capire ciò che è accaduto e che sta accadendo abbiano ritenuto utile richiamare le
dichiarazioni rese dall’attuale direttore generale dell’azienda ospedaliera di Caserta all’indomani
degli arresti richiesti dalla DDA di Napoli in relazione alle infiltrazioni camorristiche emerse nella
struttura ospedaliera, e che sarebbero state rese possibili grazie alla complicità di settori deviati
della burocrazia e della politica. Il Direttore ha dichiarato alla stampa “ Quello che mi ha sorpreso
di più è il fatto che per anni sono avvenute delle cose senza che nessuno alzasse un dito per fermare
la situazione”.
La motivazione che ci ha indirizzato ad organizzare l’odierno convegno è stata la
consapevolezza che i collegi dei revisori dei conti possono dare un concreto ed incisivo contribuito
nel prevenire e contrastare le diversificate forme di strumentalizzazione dell’azione
amministrativa degli enti, spesso indirizzata ad appannaggio di ambienti della criminalità
organizzata, in commistione con soggetti deviati della politica e delle istituzioni.
I valori sociali che sono in gioco sono di rilevante importanza. Si tratta di contrastare il
danno sociale che questi fenomeni possono arrecare, poiché se non contrastati efficacemente
possono comportare un annullamento, di fatto, dei principi cardini della nostra democrazia quali
l’eguaglianza e la pari opportunità di tutti i cittadini davanti alla legge, la libertà di iniziativa
economica, l’imparzialità dell’azione amministrativa della pubblica amministrazione. Ed è proprio
per questi gravi effetti, siamo convinti che oramai questi fenomeni, che sempre più frequentemente
sono realizzati con la complicità di settori deviati della politica e delle istituzioni, hanno assunto
una connotazione tale da apparire equiparabili ad azioni sovversive dell’ordine democratico.
Sulla gravità degli effetti prodotti dai reati di corruzione ed in genere contro la pubblica
amministrazione, abbiamo recentemente letto sulla stampa un intervento del dr. Roberti, nel corso
del quale egli auspica l’approvazione di norme che possano consentire di applicare alla corruzione
o reati di natura simile, gli stessi strumenti che oggi vengono usati per il contrasto alle mafia.
2) COMPITO DEI REVISORI
Siamo convinti che i revisori dei conti a livello locale possono fare la loro parte nella lotta a
questi deleteri fenomeni.
Come?, fornendo ai tantissimi amministratori comunali che scelgono la strada della legalità
e agli organi dello Stato posti a difesa delle istituzioni, un significativo e concerto contributo
collaborativo nella individuazione di quelle fattispecie amministrative gravate da forme di
ingerenza criminale .
Grazie ai nuovi metodi di scelta dei componenti degli organi di revisione degli enti locali,
introdotti dall’art. 16, comma 25, del decreto legge 138/2011 e consistenti nell’estrazione dei
nominativi da un elenco, tenuto dal Ministero dell’Interno, vengono a rafforzarsi significativamente
le condizioni per garantire l’oggettività delle verifiche cui sono preposti i revisori .
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Giova ricordare che la Corte costituzionale si è più volte pronunciata, da ultimo con
sentenza n. 60/2013, offrendo una rilettura dello schema di controllo che pone al centro il Collegio
dei revisori dei conti.
Le funzioni dell’organo di revisione accompagnano l’intero ciclo dell’azione amministrativa
dell’ente, dalla programmazione economico-finanziaria, alla proposta di bilancio di previsione, alla
verifica degli equilibri, fino alle modalità concrete di realizzazione del progetto amministrativo, alle
modalità di gestione dei servizi,
Per il tema oggetto dell’odierno convegno assumono rilievo le funzioni affidate dall’art.
239 del TUEL all’organo di revisione laddove è stabilito che il Collegio vigila sulla regolarità
contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all’acquisizione delle entrate,
all’effettuazione delle spese, all’attività contrattuale, all’amministrazione dei beni, alla completezza
della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilità.
A tanto occorre aggiungere che ai sensi dell’art. 239 del TUEL l’organo di revisione,
svolge le funzioni di vigilanza anche con tecniche motivate di campionamento; referta all’organo
consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi
giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità. Inoltre l’organo di revisione ha diritto
di accesso agli atti e documenti dell’ente e i singoli componenti dell’organo di revisione
collegiale hanno diritto di eseguire ispezioni e controlli individuali.
Quindi i revisori hanno tutti gli strumenti per poter svolgere un efficacia attività di vigilanza
e denuncia anche sui procedimenti di spesa e quindi sugli appalti.
Ovviamente, negli ambienti amministrativi ove sono diffusi i fenomeni di ingerenza e
condizionamento malavitoso, le irregolarità vanno cercate nei meandri dei procedimenti
amministrativi perché, in queste stesse realtà le anomalie vengono ben celate; ciò in quanto in
questi stessi ambienti è diffuso un altro deleterio fenomeno, quello dell’ingegnerizzazione dei
modelli di devianza nei procedimenti amministrativi, che vedono la partecipazione di menti
raffinatissime, in un rapporto simbiotico con settori deviati della politica e della criminalità. Qui
avremo atti e procedimenti caratterizzati dalla c.d. legalità apparente o formale, dove la legalità
sostanziale viene del tutto sacrificata per fare spazi ad interessi di parte.
Come tutti sappiamo le spese che sostengono i comuni di maggiore consistenza ( oltre a
quelle del personale) sono proprio quelle correlate all’affidamento di appalti. Ed è proprio a questo
settore che più frequentemente si dirigono gli appetiti criminali , come possiamo quotidianamente
leggere sulla stampa. Ed è anche in questo settore che i revisori possono fare la loro parte per il
raggiungimento della legalità sostanziale .
Innanzitutto, stante la possibilità offerta dal legislatore ai revisori di operare anche con
tecniche di campionamento, è consigliabile che i revisori dirigano le proprie attenzioni a quegli
appalti c.d. sensibili. Basta leggere le relazioni ministeriali di accompagnamento ai decreti di
scioglimento dei consigli comunali per mafia e gli esiti di attività giudiziarie per apprendere che
soprattutto negli appalti c.d. di servizi e forniture prolifera indisturbata la criminalità commista ad
ambienti deviati della politica e delle istituzione, .
Innanzitutto quello dei servizi di igiene urbana ( c.d. nettezza urbana) , poi quello della
refezione scolastica, inoltre quelli dei servizi di pulizia dei locali, gestione parcheggi, e quello del
ciclo dei rifiuti in genere, ecc
Peraltro, occorre tenere presente che le ingerenza della criminalità in diversi appalti
comunali producono un effetto economico dannoso immediato e diretto a carico della collettività
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amministrata . infatti, per esempio, i costi che sostengono i comuni per l’appalto del servizio di nettezza urbana devono, per legge, essere finanziati per il 100% dai cittadini di quel Comune. Quindi maggiore sarà il costo per il comune dell’appalto, spesso artatamente lievitato a causa dell’ingerenza criminale nelle fasi di ideazione e gestione dell’appalto stesso, maggiore saranno gli importi che i cittadini saranno costretti a pagareattraverso la tassa rifiuti al comune stesso.
Insomma, paradossalmente, in queste realtà amministrative, il comune assume di fatto anche inconsapevolmente il ruolo di collettore di tangenti pagate dai cittadini alla criminalità con una quota parte della tassa rifiuti ed incassati dalla stessa criminalità con la riscossione delle fatture emesse dalle ditte appaltatrici alla quale questi contesti criminali sono collegati.
3) PIANI FINANZIARI E PRESTAZIONALI
Quindi i revisori cosa devo fare?
Oltre ad una più capillare attività di vigilanza , possono sicuramente estendere le proprie verifiche, per queste tipologie di appalti, al “ piano finanziario o quadro economico dell’appalto , da cui scaturisce l’importo posto a base d’asta, e al piano o disciplinare prestazionale .
Innanzitutto verificare in via preliminare il piano finanziario o quadro economico quali prestazioni prevede, quanti beni strumentali e risorse umane prevede e quali altri oneri sono richiesti all’atto dell’indizione della gara (fitto locali, apparecchiature speciali. Ecc, ) .
Spesso le previsioni economiche nei piani finanziari dei costi che la ditta appaltatrice deve sostenere per eseguire l’appalto, riferite alle singole prestazioni, sono volutamente sottostimate al fine di allontanare i potenziali concorrenti. inoltre viene previsto l’impiego di automezzi in misura maggiore rispetto a quelli necessari ( in modo da consentire all’aggiudicatario che partecipa all’accordo illecito di svolgere successivamente il servizio con regolarità anche con un numero inferiore di mezzi). In questi casi si assiste, infatti, alla partecipazione alla gara (nonostante che il relativo bando abbia avuto una diffusione a livello europeo) di un solo concorrente o due ( il secondo in genere fa da spalla alla prima). Circostanza questa che rappresenta il primo elemento sintomatico della descritta anomalia.
L’effetto dissuasivo prodotto dalla descritta anomala procedura non ha ricadute sul concorrente che partecipa all’accordo illecito. Una volta accaparrato l’appalto, alla ditta da favorire viene consentito, stante la complicità da parte dei pubblici ufficiali collusi, di poter svolgere l’appalto con beni strumentali , risorse umane in misura ridotta rispetto a quella che veniva richiesta in sede di gara a tutti i potenziali concorrenti . Inoltre in questi contesti, diversi servizi previsti nel piano prestazionale non vengono espletati dalla ditta aggiudicataria e ciò è reso possibile da un preordinato inidoneo o inesistente controllo da parte di soggetti complici della stazione appaltante. In tal modo il costo complessivo del servizio a carico della ditta aggiudicataria viene ad essere enormemente ridimensionato e quindi oltremodo remunerativo ( mentre per i potenziali concorrenti risultava non remunerativo e tale da scoraggiarne la partecipazione ) . Il costo di queste illecite operazioni, nel caso degli appalti dei rifiuti, alla fine ricade a carico dei cittadini che pagano quel servizio nella misura pari al 100% dei relativi costi.
4) L’ART. 184 del TUEL
In questi casi i revisori, una volta preso atto del piano finanziario e di quello c.d. prestazionale possono, in sede di verifica degli ordinativi di pagamento emessi a favore della ditta appaltatrice
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chiedere, che vengano acquisite all’atto dell’adozione delle determine di liquidazione, certificazioni di regolare esecuzione, formulate nel senso previsto dall’art. 184 del tuelladdove è stabilito che “ La liquidazione è disposta sulla base della documentazione necessaria a comprovare il diritto del creditore, a seguito del riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini ed alle condizioni pattuite.
Quindi i revisori nell’esaminare i singoli ordinativi di pagamento potranno verificare se le relative determine di liquidazioni siano corredate da analitiche certificazioni di regolare esecuzione che contengano la descrizione di tutte le prestazioni effettivamente rese e se le stesse siano state effettuate conformemente alle analitiche previsioni del “ quadro economico o piano finanziario e del piano prestazionale posto a base di gara . Le modalità di elaborazioni di dette certificazioni sono dettagliatamente descritte anche nell’ordinanza del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti n. 27 del 22.01.2004) . Questa tipologia di controllo, se posta in essere con regolarità , potrebbe già di per sé costituire un efficace strumento di prevenzione e di contrasto alle delineate manifestazioni di illegalità. Qualora nel corso di tale verifiche emergano elementi che rilevano gravi irregolarità e qualora le stesse siano state inutilmente segnalate agli amministratori comunali, vi consigliamo di informare la locale prefettura per le valutazioni di competenza ai fini dell’eventuale applicazione della misura di rigore di cui all’art. 143 del tuel . Qualora, invece, nonostante i rilievi e gli inviti rivolti ad amministratori e funzionari comunali di conformarsi alle vostre richieste volte ad ottenere la legalità sostanziale nei procedimenti amministrativi esaminati, le azioni amministrative deviate dovessero ripetersi fino al punto da far ipotizzare il concretizzarsi di reati, Vi consigliamo vivamente, di informare tempestivamente la competente Autorità Giudiziaria che sta dando prova, come si rileva dalla stampa quotidiana,
